Похоронная отрасль россии находится в системном кризисе, заявляют эксперты. Как справиться с черным рынком ритуальных услуг
ГОССТРОЙ РФ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ СЕРВИСА
________________________________________________________________
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ СЕРВИСА
СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ
«Некрополь-2002»
МОСКВА 2002
ГОССТРОЙ РФ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СЕРВИСА
________________________________________________________________
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ СЕРВИСА
«СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНЮ ПОХОРОННЫМ ДЕЛОМ»
СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ
2-ой Международной Конференции в рамках
10-ой международной выставке
«Некрополь-2002»
МОСКВА 2002
Статьи, представленные в настоящем сборнике, затрагивают проблемы регулирования и развития сферы ритуальных услуг, рассмотрены основные проблемы и пути их решения в этой сфере.
Предлагаемый сборник научных статей сформирован Факультетом экономики сервиса МГУ сервиса. Редакционная коллегия выражает признательность всем авторам, принявшим участие в работе над сборником, и надеется на продолжение сотрудничества.
Председатель редакционной коллегии
д. э.н., профессор
Ó Факультет экономики сервиса МГУ сервиса, 2002
, Зам. председателя Госстроя РФ«Современное состояние рынка ритуальных услуг в РФ. Реализация государственной политики развития похоронного дела»_____________________________________ ____________________________5-9
, Ректор МГУ сервиса, профессор«Современный аспекты развития сферы ритуальных услуг»________________10-15
3. , Начальник Отдела платных услуг Департамента национальных счетов Минкономразвития РФ
«Основные направления развития похоронного дела в РФ»_________________16-20
, заместитель директора по работе с федеральнымигосударственных и муниципальных предприятий, а также хозяйствующих обществ и товариществ.
В России ежегодно принимается и исполняется 2 - 2,5 млн. заказов на предоставление ритуальных услуг, связанных с погребением умерших, установкой надмогильных сооружений. Эти вопросы затрагивают интересымлн. наших сограждан, в семьи которых приходит горе.
При организации похорон необходимо учитывать, что каждый умерший человек в независимости от его положения должен быть похоронен достойно в соответствии с существующими гражданскими, религиозными и национальными традициями.
В настоящее время на территории Российской Федерации деятельность по предоставлению ритуальных услуг осуществляют около пяти тысяч предприятий и организаций, различных организационно - правовых форм.
Необходимо учитывать, что, с одной стороны, в условиях рыночной экономики предоставление ритуальных услуг является предметом предпринимательской деятельности этих предприятий, организаций, фондов и т. д. Каждая из таких организаций заинтересована в получении как можно большего числа заказов, а также в том, чтобы заказы были как можно дороже.
Анализ существующей практики показывает, что в регионах нередко превалирует коммерческая направленность предоставления ритуальных услуг. Появилась достаточно жесткая конкуренция между предпринимателями в борьбе за заказы на организацию похорон. Имеются факты навязывания гражданам дорогостоящих услуг и предметов ритуального назначения. Наблюдается интенсивный рост цен на такие услуги и предметы.
С другой стороны многие муниципальные кладбища неухожены и необустроены, никак не обозначены и не огорожены, их территории захламлены мусором, имеются многочисленные факты вандализма, надругательства над памятниками из хулиганских побуждений.
Нередко на кладбищах не уделяется должного внимания поддержанию в надлежащем состоянии воинских захоронений. Зачастую за ними никто не ухаживает. Надмогильные сооружения пришли в негодность и требуют ремонта. Денег на эти цели практически не выделяют ни местные бюджеты , ни региональные, ни федеральный бюджет . В редких исключениях на картах - схемах указаны воинские и братские захоронения. С ликвидацией пионерских и комсомольских организаций исчез и системный подход к содержанию воинских захоронений.
В крайне неприглядном виде находятся многие сельские кладбища и кладбища малых городов. Как правило, такое кладбище - это заросший бурьяном, кустарником и аварийными деревьями участок земли, на котором в хаотичном состоянии размещены захоронения. Совершенно не отработана система передачи по наследству мест захоронений. Не определена правовая сторона вопроса - на каком основании предоставляется земельный участок под захоронение, на какой срок, каких размеров. Не отработан в правовом отношении вопрос использования «бесхозных» мест захоронений. На некоторых кладбищах такие могилы составляют% от их общего количества. За ними никто не ухаживает, они зарастают травой, кустарниками, деревьями. На многих из них нет надгробий. Однако по действующему законодательству их использовать для новых погребений нельзя. Нет утвержденного порядка эксгумации останков из таких могил и перезахоронения их в более компактном виде на другое место, что можно было бы осуществить путем предварительной кремации с соответствующим документальным оформлением. В ряде случаев, руководители кладбищ, пользуясь сложившейся ситуацией, производят в подобные могилы новые захоронения, при этом старые утрачиваются безвозвратно. Решение этих проблем частично затронуты в вышедших недавно в издательстве Госстроя России «Рекомендациях по организации похорон и содержанию кладбищ в Российской Федерации».
К сожалению, на сегодня нет четкой государственной политики в части выделения земли для создания новых кладбищ. Их нередко размещают на удаленных от населенных пунктов местах, болотистых участках земли, где грунтовые воды поднимаются на 0,5 - 1 метра от уровня земли.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации при отводе земельных участков для муниципальных нужд, в том числе строительства кладбищ, убытки и потери при изъятии сельскохозяйственных или лесных угодий, подлежат возмещению. Согласно Правил взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда , утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, для каждого региона определен размер платы за перевод 1 га лесных земель в нелесные и изъятие 1 га земель лесного фонда (например, для Ивановской области он будет составлять 2,5-3,0 млн. руб.). Однако, средства, необходимые для указанных платежей, отсутствуют как в местных, так и в областных бюджетах.
Не отработана система взаимодействия ритуальных организаций и медицинских учреждений при передаче тел умерших на погребение, при оформлении соответствующих документов, при организации сохранения тел умерших до дня похорон.
Серьезной проблемой является организация подготовки и переподготовки кадров для ритуальных организаций, зачастую в них работают случайные люди без специальной подготовки, и именно они нередко занимаются вымогательством, наживаются на людском горе.
До настоящего времени в похоронной области практически отсутствует система подготовки высококвалифицированных специалистов, и это особенно ощутимо в кремационном деле.
Госстрой России регулярно проводит в регионах совещания, семинары, конференции, круглые столы по актуальным проблемам развития похоронного дела, участвует в организации подготовки и переподготовке кадров для ритуальной сферы обслуживания.
Определенные шаги в этом предпринимают ЗАО "ДИАС" и МГУ сервиса.
При институте экономики сервиса (структурном подразделении МГУ сервиса) создан и в течение 5-ти лет успешно функционирует Центр подготовки кадров для похоронной службы. За прошедший период Центр провел подготовку и аттестацию более 400 агентов ритуальных служб Москвы.
Очевидно, целесообразно решать проблему подготовки кадров совместными усилиями с привлечением опытных практиков из ритуальной сферы и не откладывать это дело государственной важности на перспективу.
Как видите, назрела крайняя необходимость совершенствования похоронного дела в России.
Я надеюсь, что в выступлениях участников конференции прозвучат конкретные предложения по улучшению ритуального обслуживания населения.
,
Ректор МГУ сервиса, профессор
Современные аспекты развития сферы ритуальных услуг.
Время, когда успехи в бизнесе достигались только на одном энтузиазме, безвозвратно ушло, и с каждым годом российской экономике требуется все больше высококвалифицированных специалистов.
Во всем мире принято считать, что деньги, вложенные в обучение персонала, окупаются в виде конкретной прибыли. Многие компании тратят массу времени и денег на повышение квалификации своих сотрудников, более дальновидные превращают этот процесс в непрерывный конвейер по производству все более квалифицированных кадров.
Россия повторяет путь, который западные страны прошли полвека назад, и прогрессивно развивающиеся предприятия начинают всерьез уделять внимание образованию и повышению квалификации.
Таким образом, в борьбе за конкурентоспособность руководителю бизнеса приходится отвечать на вопросы: в каких размерах инвестировать средства в подготовку и переподготовку персонала, кого именно и чему учить, где и как учить?
Обучение может проводиться, как внутри фирмы, что позволяет работнику повысить свою стоимость на рынке труда, а руководителю реализовывать некоторые направления своей кадровой политики, так и в учебных заведениях, что помогает обучающемуся взглянуть на свою работу с новых сторон. Как правило, услуги образовательных учреждений специализированные, что предполагает высокий уровень организации учебного процесса и подтверждение подготовки соответствующим программе документом.
Первичную и дальнейшую профессиональную переподготовку;
Системы периодических аттестаций;
Циклы научно-практических семинаров;
Краткосрочные курсы повышения квалификации;
Консультации по отдельным проблемам;
Межрегиональные и международные конференции;
Встречи по обмену практическим опытом;
Стажировки в России и за рубежом.
Необходимо также разработать специальный пакет образовательных услуг для дистанционного обучения.
Такая работа требует координации деятельности специализированных учебных заведений, научных учреждений, региональных и местных органов власти, объединения усилий общественных организаций и похоронных служб.
,
Начальник Отдела платных услуг
Департамента национальных счетов
Минкономразвития РФ
Основные направления развития похоронного дела в РФ
Уважаемые дамы и господа!
Прежде чем, приступить к характеристике и состоянию отрасли ритуальных услуг, я считаю необходимым сказать несколько слов в целом о развитии рынка услуг в РФ. Поскольку именно это и определяет тенденции развития рынка ритуальных услуг. Те процессы, которые происходят в такой сфере, как торговля, поскольку мы являемся неотъемлемой частью потребительского рынка, именно эти процессы имеют прямое отношение к тому виду услуг, которыми, в данном случае занимаетесь Вы. Я хочу Вам сказать, что потребительский рынок нашей страны в целом имеет неоднозначную динамику развития. На протяжении последних 10 лет пирамида этого развития переворачивалась с одного бока на другой. В период гг. рынок услуг в РФ по своим объемам и темпам роста значительно опережал темпы роста услуг торговли. В настоящий момент ситуация в стране изменилась и на сегодняшний день потребительский рынок торговли значительно превышает рынок платных услуг населения в бытовом обслуживании населения. При чем это опережение настолько значительно, что об этом говорят с высоких трибун и это однозначный факт. Я Вам скажу, что темп роста услуг в 2002 году составил более 8%, при том, что рост объема платных услуг колеблется на уровне 1-5% , т. е. рынок услуг в РФ находится в каком-то периоде стагнации. Эти факторы распространяются на все виды услуг, не только на ритуальные. Можно сказать, прежде всего, что по итогам первых восьми месяцев 2002 года, такие виды услуг, как жилищные, коммунальные, услуги пассажирского транспорта уже стабильно развиваются с отрицательной динамикой. Таким образом, несмотря на то, что мы, как потребители, платим большие суммы за услуги пассажирского транспорта, а объемы этих услуг в стране каждый месяц падают по сравнению с теми показатели прошлого года. Это объясняется тем, что доходы населения страны в некоторых регионах страны не позволяют потреблять тот перечень услуг, который они потребляли из года в год и в советские времена и в постреформенный период, при том, что, в целом, по стране доходы растут достаточно высокими темпами. Хочется сказать о том, что дальнейшее развитие рынка услуг и, прежде всего, бытовых услуг, будет определятся некоторыми моментами. Одной из причин такого замедления роста объема платных услуг явились довольно высокие цены на эти услуги. Цены на все виды услуг, в том числе на ритуальные услуги, растут значительно более высокими темпами, чем цены на товары, как продовольственные, так и на промышленные. И это приводит к тому, что население страны меняет свои потребительские предпочтения в пользу покупки товаров, и как следствие рынок услуг становится обедненным, учитывая тот фактор, что население страны не имеет больших возможностей потреблять те или иные услуги.
Анализируя десять децельных групп населения нашей страны, первая - низкодоходная, а десятая – высокодоходная, то потребляют услуги, в основном, 10-ая группа, у которой среднедушевой доход выше тыс. руб. И если низкодоходная группа населения на бытовые услуги расходует порядка 0,8 %, то высокодоходная часть населения 2,5% своих расходов на услуги тратит на бытовое обслуживание. Не случайно разделяются два понятия: услуги в целом и бытовые услуги, т. к. услуги в целом – это весь комплекс услуг, за которые мы платим свои наличные средства, как потребители, а бытовое обслуживание является их составной частью. Бытовое обслуживание населения составляло в прежние годы в общей структуре услуг порядка 30%, а настоящее время эта доля приближается к 12% и неуклонно падает. Было бы хорошо, если бы мы в ближайшее время этих явлений избегали.
Российский рынок услуг, на сегодняшний день, не ориентирован на:
Ø снижение издержек при производстве услуг,
Ø увеличение прибыли при снижении издержек,
Ø процветание отечественного товаропроизводителя, закупая, в большей степени оборудование иностранного производства, что увеличивает стоимость услуг, снижая их конкурентоспособность.
Не случайно ценовой фактор, а именно высокие цены, негативно повлиял на рынок бытовых услуг РФ в целом и ритуальных, в частности. Хотелось бы отметить, что ритуальные услуги по своим темпам роста значительно не отличаются от темпов роста остальных видов услуг по динамике физических объемов в сопоставимых ценах. На сегодняшний день рынок бытовых услуг в сопоставимых ценах, по сравнению с 1990г. составляет 25%, а рынок ритуальных услуг, всего лишь 33%, т. е. если говорить о фактических объемах и перевести их в те цены, которые были в 90-м году, то сейчас объем ритуальных услуг составляет 1/3 от объемов 1990 года. Но индекс-дефлятор цен на ритуальные услуги на сегодняшний день резко не отличается по бытовым. Доля их составляет 6,5-7% примерно так же, что было и прошлые годы, но эта доля увеличивается. Необходимо сказать о том, что индекс цен на ритуальные услуги рассматривается как положительный и прогнозируется, что он должен, в будущем, расти. Учитывая то, что демографическая ситуация в нашей стране остается неблагоприятной, и прогноз Минэкономразвития на 2015г. показывает, что ближайшее время смертность будет превышать рождаемость где-то на уровне 5-6% ежегодно. Вследствие чего ритуальные услуги по прогнозам в ближайшее время будут достаточно существенно востребованы.
Минэкономразвития на протяжении довольно длительного периода времени занимается проблемами ритуальных услуг. Более 10 лет совместно с Госстроем РФ мы работали над программой совершенствования отрасли ритуальных услуг гг. Госстрой РФ выступал в данной программе как заказчик, т. к. не одно государственное учреждение федерального уровне не вправе проводить программу без утверждения Минэкономразвития. Эта программа, как и многие федеральные целевые программы не финансировалась в тех объемах, которые были заложены в ней. На сегодня трудно оценить необходимые объемы, могу сказать, что она была профинансирована где-то на 20-30 % в момент реализации. Но вместе с тем, в рамках этой программы удалось разработать кремационную печь, пакет нормативно-правовых документов, основным из которых стал ФЗ «О погребении» и т. д. Но время идет, ситуация на рынке меняется и мне кажется, что некоторые моменты этой программы, на сегодняшний день устарели. Разработка еще одной целевой программы в настоящее время, при нынешнем положении дел нереальна, поскольку недавно завершилась предыдущая программа, с большим трудом прошедшая одобрение на всех уровнях.
На сегодняшний день регулирование ритуальной отрасли наиболее важный вопрос для отрасли, т. к. старые регуляторы уже не годятся, а новые еще не созданы. Создание Ассоциации, с помощью которой можно было вырабатывать отраслевые решения - это шаг на пути регулирования отрасли снизу, т. е. на уровне предприятий. Федеральные ведомства не могут явиться единым регулирующим органом отрасли, т. к. ритуальные услуги оказываются не только государственными и муниципальными предприятиями, а также и частными, при чем не в меньшей степени. Поэтому те нормативные акты , которые разрабатываются на уровне этих ведомств не являются обязательными для исполнения для всех предприятий. Поэтому если мы сегодня не консолидируем усилия Госстрой РФ, Минэкономразвития, МГУ сервиса и не решим вопрос о неких регуляторах отрасли ритуальных услуг, то в дальнейшем вероятность достижения мирового уровня рынка ритуальных услуг маловероятна.
К вопросу об отмене лицензирования, хотелось бы отметить, что такие услуги как ритуальные необходимо лицензировать, т. к. нельзя оставить ритуальные услуги в состоянии хаоса и неопределенности, что имело место в период гг. Это было время, когда рынок ритуальных услуг просто рухнул, и похоронить человека достойно было крайне сложной задачей. Хочу выразить благодарность Правительству Москвы, которое разработало программу ритуального обслуживания по г. Москве, что явилось первой ласточкой для разработки региональных программ по всей России, что помогло в значительной степени стабилизировать рынок. Возвращаясь к лицензированию, отмена которого сейчас имеет место в РФ, рынок стал, на мой взгляд, в результате этого процесса бесконтрольным, а это для довольно большого отраслевого сегмента просто недопустимо. При подписании закона «О лицензировании» Касьянов лично приложил письмо в Минэкономразвития о разработке иных мер, на замену лицензированию. Ведь сейчас уже не идет речь о тотальном контроле, а о правовом поле, в рамках которого вы могли бы успешно функционировать. Минэкономразвития вышло с предложением о разработке правил оказания ритуальных услуг на федеральном уровне. Дело в том, что правила оказания бытовых услуг также распространяются на предприятия ритуального обслуживания, но там не указаны отраслевые особенности. Поэтому возможно внести дополнения и поправки в общие правила относительно специфики оказания ритуальных услуг или разработать собственные правила, которые в рамках закона «О защите прав потребителей » привели в порядок взаимоотношения производителей и потребителей ритуальных услуг.
заместитель директора по работе с федеральными
и региональными органами управления г. Москва
Современная технология и кадры - основа повышения эффективности управления сферой ритуальных услуг.
На заседании международной конференции «Современные подходы к управлению похоронным делом», я хочу обратить Ваше внимание на два аспекта: современные технологии и кадры - основа развития ритуальной сферы.
Обсуждение вопросов о совершенствовании подходов к управлению похоронным делом - является постоянно актуальным.
В докладе прозвучала озабоченность теми недостатками, которые имеют еще место в ритуальной сфере, и масштабно очерчены проблемы, подлежащие решению с целью устранения указанных недостатков.
Постоянно снижаются возможности захоронения в землю в высокоурбанизированных регионах, общая неблагоприятная санитарно-эпидемиологическая ситуация, в связи с затоплением, особенно в этом году, в ряде регионов, возросшая миграция населения, необходимость уничтожения биологических медицинских, сельскохозяйственных и других отходов, требования экологической безопасности ставят задачу выработки новых подходов к управлению ритуальной сферой, внедрению современных технологий и кремации.
Существенную роль в развитии ритуальной сферы сыграла Федеральная целевая программа «Улучшение ритуального обслуживания населения на годы», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации № 000 от 13.12.93г.
Госстрой России был определен государственным заказчиком , а головным исполнителем данной программы – Закрытое акционерное общество «Диагностика аварийных ситуаций». Итоги выполнения программы изложены в материалах, которые подготовлены и будут нами, совместно с Госстроем России, опубликованы в ближайшем номере журнала «Жилищно-коммунальное хозяйство». В этом журнале также будут освещаться вопросы и проблемы ритуального обслуживания населения, включая рекомендации руководителям регионов по обоснованию и строительству крематориев.
Позвольте в развитие выступления Леонида Николаевича Чернышова остановиться на основных итогах реализации Программы и на направлениях деятельности, нашей компании.
В ходе реализации Программы был принят ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих правовую основу функционирования ритуальных предприятий, а также защиту интересов потребителей ритуальных услуг. Создана сеть специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Для малоимущих слоев населения предоставляется безвозмездные ритуальные услуги. Установлены повышающие территориальные коэффициенты к заработной плате при выплате пособий на погребение. Ритуальные услуги предоставляют около 5 тысяч предприятий и организаций различных организационно-правовых форм . Особенно это важно в период внедрения рыночных механизмов в ритуальную сферу.
В нормативно-правовой части разработан и принят Федеральный закон от 01.01.01г. № 8- ФЗ «О погребении и похоронном деле», разработаны и изданы в мае 2002г. «Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации», подготовлен к изданию Свод правил «Здания, сооружения и комплексы похоронного назначения».
В рамках методологического обеспечения разработаны Рекомендации по сравнительной оценке кремационных комплексов, по расчету стоимости кремации, по обоснованию режимов работы крематориев и их штатного состава, по сравнительной оценке стоимости кремации и захоронения гробом в землю, по созданию автоматизированной системы управления ритуальным обслуживанием крупных городов.
В плане технического оснащения разработаны типовая и рабочая программы и методики государственных приемочных испытаний кремационного оборудования, требования к созданию автоматизированной общероссийской системы управления на базе данных по регионам, а также подсистема для управления работой кремационного цеха, реализованная в Николо-Архангельском крематории.
Изготовлен, смонтирован и сдан в эксплуатацию пилотный образец -
кремационная установка «Органика-1» (декабрь 1995г.), находятся в эксплуатации 7 печей ПКТ - 4000 (типа «Органика-1») в Николо-Архангельском крематории. Всего компанией изготовлено на настоящий момент 12 печей.
Кроме того выполнены технологические части проектов реконструкции Николо-Архангельского крематория на 12 печей, крематориев в городах: Самаре - на 5 печей , Ярославле – на 3 печи , Туапсе – на 2 печи .
Выполнение указанных работ было бы невозможно без активного участия и весомой поддержки работников Госстроя и Минэкономики России, Правительства Москвы, Главного управления «Ритуал», представителей общественных похоронных организаций.
Однако процессы , которые происходят в социально-экономическом развитии , в связи с принятием новых законодательных документов (о земле, о труде и др.) на наш взгляд требуют изменения подходов к ритуальной сфере со стороны государства , федеральных и региональных органов управления , совершенствования взаимодействия ритуальных служб с целым рядом других государственных учреждений МВД России , Минздрава России , МЧС России , Пенсионного фонда России , Госгортехнадзора России и др.
Государство обязано регулировать в законодательном плане повышение ответственности работников похоронных служб и поднять их престиж перед населением, повысить ответственность населения за нарушение правил пользования кладбищами и крематориями. Ритуальные предприятия и общественные организации, ассоциации, союзы ритуальных служб также должны более активно участвовать в законодательном процессе , как связующее звено между населением и государством . Необходимо ввести в перечень профессии работников ритуальной сферы, повысить их оклад, а для отдельных категорий ввести возрастной льготный предел выхода на пенсию и надбавки к окладу за вредность.
Организовать подготовку специалистов всех категорий со средним и высшим образованием (от рабочих кладбищ до инженеров и техников, обслуживающих оборудование крематориев, АСУ «Ритуал» и другую технику).
Кроме того, представляется необходимым организовать промышленное изготовление на предприятиях ВПК специального ручного инструмента и приспособлений механизирующих ручной труд рабочих на кладбищах, унифицировать формы отчетных документов, их сбор и обработку: создать унифицированную базу данных по кладбищам и колумбариям в каждом городе и обеспечить подвижной способ обмена базами данных регионов с центром.
СОЮЗ ПОХОРОННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И КРЕМАТОРИЕВ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ СЕРВИСА
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЦЕНТР РАЗВИТИЯ
КОНЦЕПЦИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ РИТУАЛЬНЫХ УСЛУГ
(ПРОЕКТ)
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2006 г.
«Концепции государственной политики в сфере ритуальных услуг»
Введение
Проблемы развития отрасли.
Проблемы нормативно-правового регулирования.
Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти.
Исполнение государственных гарантий.
Взаимоотношения предприятий разной формы собственности.
Материально-техническое обеспечение.
Инвестиции в отрасль.
В организации обслуживания.
В создании конкурентной среды.
В организации инфраструктуры и использовании земельных участков.
Роль общественных организаций.
Зарубежный опыт
Национальные особенности организации ритуальных служб
Практика кремации и деятельность крематориев
Обоснование изменений государственной политики
В области нормативно-правового регулирования.
В области управления.
В государственно-частном партнерстве.
Инвестиции в отрасль.
Во взаимоотношениях с общественными организациями.
Предложения по созданию Стратегии развития отрасли
Анализ современного опыта стратегического планирования в России
6.3.Разработка новой Концепции нормативно-правового регулирования.
6.4.Предложения по первоочередным мероприятиям для включения в План конкретных действий по осуществлению Стратегии.
Введение
Археологические исследования артефактов материальной культуры показывают, что обряд погребения людей возник не как самостоятельное, независимое от других процессов жизнедеятельности человека явление, а как развитие его представлений о Мире, о своей роли в нем и в обществе. Таким образом, на протяжении всей истории человечества, ритуал погребения являлся составной частью культуры общества и на каждом этапе развития может характеризовать уровень духовной и материальной его составляющих.
До недавнего времени считалось, что место культуры в любой экономической системе – это более или менее тяжкий, но необходимый груз на шее государства и его состоятельных граждан. Что же касается той отдачи, которую культура на протяжении тысячелетий исправно приносила обществу и государству, то ее ценность относилась к сугубо духовной категории. То есть в рамках монетаристских концепций вопрос рентабельности культуры никогда не рассматривался всерьез. Предполагать возможность равнозначного обмена тех или иных ее продуктов на осязаемые материальные блага было «внеэкономическим мышлением».
Первооткрывателем того, что современная экономика приобретает новые качественные черты, и все более отдаляется от традиционного хозяйствования, считают Дж. Сороса. Именно он и ввел понятие «виртуализация экономики». Проблеме, которой в последние годы посвящается все больше научных трудов.
Виртуализация экономики связана с необычно быстрым усиливающимся влиянием людей, их представлением и мыслями на реальные процессы, происходящие в экономике. Главным проявлением такой экономики является резкое ослабление выявленных ранее экономической наукой причинно-следственных связей. Мышление людей становится одним из главных ценообразующих факторов, одним из условий формирующих рыночный спрос на товары и услуги. Иными словами, мыслительная деятельность субъектов рынка становится одним из объективных рыночных процессов, влияющих на ускорение или замедление экономического роста, образование тех или иных особенностей рынка в различных странах.
Общеизвестно, что личные качества людей формируются двумя основными путями: через наследование определенного генотипа и через сложившуюся на территории проживания культуру. Исторические корни, в свою очередь, влияют и на формирование генетических признаков, и на создание устойчивых национальных традиций. Определяют культурные различия наций и народностей.
Национальные традиции передаются от поколения к поколению. Они складываются и изменяются в течении длительных промежутков времени и выражают особенности исторической судьбы определенного народа. Социально-историческая среда, в которой живет и действует последний, оказывает определяющее воздействие на характер формирования стереотипов человеческого сознания и поведения. Под стереотипами понимают укоренившиеся стандарты восприятия окружающего мира и соответствующего этому восприятию осознанных и подсознательных действий.
Около двадцати лет назад появился новый раздел науки, получивший название неинфекционной эпидемиологии. Он занимается изучением заболеваний имеющих нефизическую (нематериальную) природу. По силе своего воздействия на людей они имеют столь же катастрофические последствия, как самые тяжелые инфекции. Причины их вызывающие: распространение ложных идей в обществе, психозы, паника, мода, - то есть имеют социальные возбудители (инфекции).
Ни для кого не секрет тяжелейшая демографическая ситуация в России. Эта проблема ставит под сомнение саму возможность сохранения нашей государственности. С этой точки зрения интересно проведенное исследование по сравнению с депрессией 30 г.г. в США и почти аналогичную ситуацию по спаду экономики 90-х г.г. в России. В период «экономического кошмара» прирост населения у нас был ниже в 8 раз. Это говорит, что социальная болезнь российского общества значительно тяжелее.
Просматривается и противоположная тенденция. В нашей стране, начиная со времени окончания 2-ой мировой войны, смертность увеличивалась. Исключение составили 86 и 87 г.г. прошлого столетия. Это были годы начала перестройки и сопутствующим духовным подъемом и идеологией надежды.
Можно привести и некоторые количественные показатели новой политики:
Смертность снизилась более чем на 10%;
Разбои и грабежи на 24%;
Убийства и покушения на 30%;
Самоубийства на 40%.
По данным Ассоциации независимых ученых «Россия XX-XXI Век», доля влияния экономического фактора на нынешнюю демографическую ситуацию составляет лишь 30%. Главный фактор лежит в социальной сфере, т.е. определяется проводящейся политикой государственной власти. Таким образом, главным лекарством должна стать новая политика, способная вернуть людям надежду и веру в то, что в результате проводимых в стране социально-экономических реформ, их жизнь реально улучшится.
Разные области современного научного знания – экономика и медицина, - пришли к выводу об объективной материализации человеческой мысли и формирующей ее культуры. Поэтому политика, как главный фактор консолидации или конфронтации людей, становится решающей в определении общественного развития.
Реализация Правительством РФ предложенных Президентом национальных проектов является совершенно оправданной сменой приоритетов государственной политики. Приоритет государственных инвестиций в человеческий капитал означает, что развитие экономики должно быть ориентированно на решение самых неотложных проблем граждан. К сожалению, одна из самых острых проблем, касающаяся всех без исключения, осталась без внимания власти. Это целый комплекс, требующих срочного решения вопросов в такой деликатной и ежегодно затрагивающей самые широкие слои (оценочно 25-30 миллионов) населения сфере, как проводы в последний путь своих жителей.
Вышеуказанная область национальной культуры традиционно, в отечественной истории, находится на периферии внимания государства. Такой подход, также традиционно, объясняется лозунгом властных структур всех уровней: «Прежде всего, необходимо заботиться о живых!». Позволим себе опровергнуть такой подход не только как неверный, но и наносящий существенный вред престижу государства и вызывающий недоверие к проводимой им социальной политике в глазах наших сограждан. Внимание и обеспечение достойного уровня ритуала проводов из жизни своих граждан воспринимается россиянами как истинный индикатор отношения государства к людям при жизни. Поэтому состояние дел в сфере похорон находится в явном противоречии с проводимой социальной политикой в целом.
Нынешнее состояние этой сферы можно охарактеризовать как явно несоответствующее возможностям экономического положения России. В содержании и развитии городских кладбищ, уровне используемого оборудования, особенно моргов и крематориев, развитии научной, информационной, методологической, образовательной базы похоронного дела существует целый комплекс проблем требующих срочного решения. С отменой лицензирования утрачен и действенный контроль со стороны государства в этой области. В некоторых регионах (…..) отмечаются вопиющие факты, свидетельствующие о необходимости принятия на уровне Правительства комплекса неотложных мер. В первую очередь, речь идет о реализации рекомендаций парламентских слушаний «О практике применения ФЗ « О погребении и похоронном деле»».
Рекомендации были выработаны в 2003 г. и до сих пор, ни на одном из уровней и структур государственной власти, не были приняты соответствующие решения и не предприняты необходимые действия. Это свидетельствует о том, что данное направление социальной политики нуждается в коренном изменении методов и структуры государственного управления. Этого требует как сложность и многогранность самой проблематики, так и количество федеральных ведомств (в настоящее время в принятии решений в этой сфере задействованы 17), а также отсутствие четкого разделения сфер влияния и ответственности федеральной, региональных и муниципальных властей.
Вследствие всего вышесказанного, главной целью данной работы является выработка рекомендаций для повышения эффективности управления со стороны государства процессами и хозяйствующими субъектами разной формы собственности в этой высоко проблемной и, в тоже время, чрезвычайно важной социальной отрасли экономики.
Необходимо отметить, что для наведения необходимого порядка в вышеуказанной области, расходы государственного бюджета должны составлять суммы в десятки раз меньшие, в сравнении с предусмотренными затратами для решения проблем в области образования, здравоохранения и других. В значительной мере подобные расходы можно уменьшить за счет привлечения частных инвестиций. Для этого нужно правильно выстроить государственно-частное партнерство в этой отрасли экономики. Не сравнимы и сроки реализации проектов до получения одобрения усилий государства, в соответствующей области, со стороны как отечественного, так и международного общественного мнения. При немедленной реализации нижеуказанного, этот срок, по мнению независимых экспертов, составит не более 1-2 лет.
Концепция разрабатывалась в соответствии с требованиями Федерального Закона № 115 от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон определяет Концепцию как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Таким образом, под этим термином подразумевают исходный предплановый (предшествующий Стратегическому плану развития) прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития ритуальных услуг и похоронной отрасли, основных положениях государственной политики для достижения поставленных целей и средствах для их реализации. В основе разработки Концепции находятся исследования по изучению проблематики похоронной отрасли и системный подход по выработке соответствующих предложений по формированию новой эффективной государственной политики в сфере ритуальных услуг.
Состояние и основные проблемы отрасли
Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и охватывает практически все население страны. Ежегодно в стране умирает более 2 млн. человек, в их похоронах участвует около 25-30 млн. Россиян. Каждый взрослый гражданин в течение года неоднократно посещает кладбища почтить память умерших родных и близких людей.
В стране, в настоящее время, функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают
площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо - в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.
В ходе реализации Федеральной целевой программы «Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы» были заложены общие принципы организации похоронного дела. В 1995 г. издано постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг» (к сожалению, в 2001 г. лицензирование этих услуг отменено). В 1996 г. приняты Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» и Указ Президента Российской Федерации «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших». Установлены социальные гарантии в части предоставления ритуальных услуг, в том числе гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.
В 2001 г. принято постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость». В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В 2002-2005 годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».
В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество.
Фирмой ЗАО «Диагностика аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.
В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.
За последние годы многое сделано для развития отрасли, особенно в Москве, Санкт-Петербурге, Иванове, Вологде, Калининграде, других регионах России. Однако остается целый комплекс проблем, которые надо решать как на федеральном, так и на региональном уровне.
Проблемы развития отрасли
Государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культура. Не определены места погребения на случай чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.
Несмотря на потребности отдельных регионов, медленно развиваются услуги по кремации тел умерших. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по России кремация не превышает 7% (для сравнения: в странах Европы и США этот показатель достигает 80-90%).
Органы местного самоуправления во многих регионах плохо решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. Под кладбища зачастую выделяют непригодные для этих целей болотистые, низменные участки земли. Непомерно возрастает стоимость земли, предлагаемой под кладбища. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы-однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеют место факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере. Требуется внести изменение в статью 5 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в части уточнения волеизъявления лиц по достойному отношению к телу после их смерти и согласия на изъятие (трансплантацию) органов.
В связи с этим участники парламентских слушаний определили следующие ключевые проблемы:
федеральная законодательная база похоронного дела нуждается в существенной доработке, а региональная - развита неудовлетворительно;
фиксированный размер стоимости услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню на безвозмездной основе (1000 руб.), нарушает право граждан на достойное погребение, и, в значительной мере, не покрывает реальных затрат специализированных служб по вопросам похоронного дела, что приводит к ухудшению их финансового состояния;
отмена лицензирования деятельности по оказанию услуг по погребению и отсутствие системы стандартов в отрасли приводит к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей;
отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков, а для граждан не определен порядок пользования местами захоронений;
слабо развита информационная и научная базы похоронного дела, отсутствует единая система учета захоронений в муниципальных образованиях, на региональном и федеральном уровнях, что значительно затрудняет поиск мест захоронений граждан;
не определены квалифицированные требования к работникам похоронной службы, отсутствует единая система аттестации, повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров;
нет четкого механизма взаимодействия между участниками сферы похоронных услуг - федеральными, региональными и местными органами власти, государственными (муниципальными) и частными похоронными службами, органами ЗАГС, медицинскими учреждениями, органами социальной защиты;
в неудовлетворительном состоянии находятся многие муниципальные, особенно сельские кладбища, средства на их содержание, благоустройство и охрану не выделяются, по фактам вандализма и надругательства на кладбищах не применяются реальные меры административной и уголовной ответственности;
отсутствует статистическая отчетность о количестве кладбищ (крематориев) и занимаемой ими площади.
Проблемы нормативно-правового регулирования
Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса, в настоящее время, существенно тормозит развитие отрасли.
Действующий Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Его принятие было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм. Минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет - это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, одной из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а законодательство застыло на месте.
В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций, которые, в соответствии с требованиями рынка, предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.
Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Их взаимоотношения переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т.д.
Всех этих изменений не учитывает действующий Закон. В нем нет даже профессиональной терминологии - что и как трактовать, как понимать то или иное выражение. Этим приходится заниматься каждому региону, каждой группе специалистов самостоятельно. Они нередко используют разный понятный аппарат и не всегда понимают друг друга. В Законе отсутствует само понятие «кладбище».
Закон никак не определяет формы и методы деятельности, предметы ведения работающих на рынке ритуально-похоронных услуг организаций, которые являются хозяйственными обществами или товариществами, другими негосударственными и немуниципальными предприятиями. Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев.
Именно по этой причине кремационное дело в России, в настоящее время, практически не развивается - у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом - не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться только в ведении органов государственного или муниципального управления.
Нормативно-правовая база, регулирующая похоронное дело в Российской Федерации, в настоящее время нуждается в дополнительной переработке и совершенствовании. Положения действующих законов содержат целый ряд неопределенностей, а зачастую и пробелов. Проблемы нормативно-правового регулирования отношений, связанных с погребением и похоронным делом, существуют как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.
Первая группа проблем относится к правовой регламентации организации похоронного дела как отрасли хозяйственной деятельности отдельных субъектов Российской Федерации. Действующий Федеральный закон РФ «О погребении и похоронном деле» полностью не решает указанную группу проблем, фактически относит организацию похоронного дела к ведению органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для Москвы и Санкт-Петербурга с 1 января 2005 г. полномочия органов местного самоуправления в области похоронного дела и погребения могут быть изъяты из их ведения «в пользу» органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Подобные изъятия должны быть оформлены соответствующими законами указанных субъектов Российской Федерации.
К указанной группе относятся проблемы: неопределенности правового статуса специализированных служб по вопросам похоронного дела, участия организаций и предприятий с негосударственным капиталом на рынке ритуальных услуг и на рынке непосредственно услуг по погребению умерших (погибших) граждан. С отменой лицензирования оказания ритуальных услуг остается нерешенным вопрос о степени монополии государственных
предприятий и учреждений в области оказания услуг по погребению, о разграничении ритуальных услуг на те, которые вправе оказывать только специализированные службы по вопросам похоронного дела, и на те, которые вправе оказывать практически любой «хозяйствующий субъект». Указанные проблемы не всегда могут быть эффективно решены на уровне законодательства Российской Федерации в рамках предоставленных ему полномочий.
Реформирование законодательства о земле и землеустройстве привело к необходимости зонирования земель поселений, утверждения субъектами Российской Федерации правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов индивидуально для каждой территориальной зоны индивидуально, что требует большой и кропотливой работы. Данная проблема в равной мере относится и к участкам земли, отведенным под места погребения (кладбища и крематории).
Вторая группа проблем относится к законодательству субъектов Российской Федерации и может быть, в определенной степени, решена принятием законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации в рамках существующего федерального законодательства. Речь идет, в первую очередь, о неурегулированности правоотношений в области организации похоронного дела, отсутствии стабильного регионального законодательства, предсказуемости и определенности в складывающихся правоотношениях с участием органов власти, организаций различных форм собственности и граждан.
Так, например, остаются неурегулированными либо урегулированными не в полном объеме вопросы:
О похоронном деле как отдельной отрасли городского хозяйства и
структуре государственного управления похоронным делом;
О правовом статусе земель, отведенных под места погребения;
О праве собственности на земельные участки, отведенные под
кладбища и другие места погребения;
О правах граждан на места захоронения своих родственников;
О последствиях содержания мест захоронения в неухоженном
состоянии;
о правовом режиме неоднократного использования земельных
участков, отведенных под захоронения;
о разграничении полномочий между органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
о требованиях, предъявляемых к специализированным службам, по
вопросам похоронного дела;
вопросам похоронного дела, их месте в структуре организации похоронного
дела в субъекте Российской Федерации;
Ряд других вопросов.
Законодательство субъектов федерации (понимаемое в широком смысле, включая в себя законы и подзаконные нормативно-правовые акты) в области похоронного дела и погребения граждан не образует согласованную систему норм различной юридической силы, а остаётся разрозненным и немногочисленным. Многие вопросы оказываются неурегулированными.
Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти
Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах, до настоящего времени, не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной, целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере.
В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций
ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.
Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую у органов местного самоуправления просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.
Многоуровневая система координации и регулирования развития ритуально-похоронного комплекса РФ состоит из 4-х уровней:
Федеральный государственный.
Федерально-региональный государственный (на уровне
федеральных округов).
Региональный государственный (на уровне субъектов федерации).
На федерально-региональном государственном уровне (федеральные округа) органа, отвечающего за координацию и регулирование, не существует. Таким образом, наличествует разрыв в вертикали власти.
Федеральный государственный уровень
На этом уровне формируется основная нормативная база отрасли. Здесь разрабатываются и принимаются федеральные законы:
о погребении и похоронном деле (новая редакция);
технический регламент «Безопасность объектов, материалов,
оборудования, инструмента, применяемого в ритуально похоронной сфере» (он
должен заменить СанПиН).
На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются:
агентством «Ростехрегулирование» - национальные стандарты по
вопросам деятельности отрасли, в том числе по терминам и определениям,
общим техническим условиям, по отдельным процессам предоставления
ритуально-похоронных услуг;
Минэкономразвития и Минрегионравзвития РФ и
Минздравсоцразвития совместно с Союзом похоронных организаций и
крематориев - проект Правил предоставления ритуально-похоронных услуг
(для внесения на утверждение Правительства РФ), а также «Проект правил
работы муниципальных кладбищ и крематориев» - в качестве рекомендации
для их утверждения в субъектах федерации или муниципалитете.
Общественным формированием на федеральном уровне:
секция ритуально-похоронных услуг в составе Комитета по развитию
потребительского рынка ТИП РФ;
Организацию контроля деятельности ритуально-похоронных организаций на федеральном и региональном уровне осуществляет Роспотребнадзор и его территориальные органы в Субъектах федерации.
Региональный государственный уровень
Субъектом координации и регулирования развития ритуально-похоронной сферы на этом уровне являются отраслевые органы государственного управления субъекта федерации.
На этом уровне формируется вся региональная нормативная база отрасли, в том числе:
региональный закон «О погребении и похоронном деле»;
порядок создания кладбищ и порядок выделения земли под кладбища;
правила работы кладбищ (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы крематориев (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы пантеонов (трупохранилищ, моргов);
правила работы специализированных служб по вопросам похоронного
дела;
порядок создания и функционирования специализированных служб по
вопросам похоронного дела.
Администрацией региона разрабатываются и утверждаются:
Генеральная схема создания, строительства и реконструкции кладбищ
на территории субъекта федерации;
программа совместных действий муниципальных образований по
развитию отрасли в регионе;
нормативы обеспеченности кладбищами и крематориями
муниципального образования;
нормативы материально-технического обеспечения кладбищ,
пантеонов, крематориев.
Муниципальный уровень
Это основной уровень, на котором осуществляется развитие ритуально-похоронной сферы и ее функционирование.
Администрация муниципалитета:
Утверждает правила и порядок работы кладбищ, крематориев,
пантеонов;
Создает специализированные службы по вопросам похоронного дела;
Координирует деятельность всех ритуально-похоронных организаций
на территории муниципалитета;
Занимается вопросами создания реконструкции и расширения
кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц;
Принимает решение о передаче их управляющей компании для
организации их деятельности;
Контролирует деятельность кладбищ, крематориев, пантеонов.
Администрация муниципалитета решает социальные вопросы,
связанные с ритуально-похоронным обслуживанием:
захоронение неопознанных тел, умерших малоимущих граждан;
изготовление надгробий;
выдача социальных пособий;
сохранение воинских и мемориальных мест захоронений.
Исключения из перечисленных функций по местному уровню власти
Администрации этих городов в соответствии с ФЗ «О погребении и похоронном деле» сами определяют на своей территории степень разделения функций между органами государственного управления города и местного самоуправления.
Здесь в основном действуют принципы:
Все кладбища находятся в административном подчинении специализированного государственного унитарного предприятия города;
В городе действует единая нормативная документация для всей ритуально-похоронной сферы, утвержденная администрацией города или Городской Думой;
Единая система управления всеми кладбищами;
Единая система и порядок создания городских специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Контроль за работой кладбищ и городских специализированных служб по вопросам похоронного дела осуществляют, совместно, территориальное управление, Роспотребнадзор, территориальные и отраслевые органы управления администрации города.
2.4. Исполнение государственных гарантий
Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления:
гарантии погребения умершего с учетом его волеизъявления,
выраженного при жизни, и пожелания родственников;
гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения
умершего;
санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест
погребения;
основы организации похоронного дела в Российской Федерации как
самостоятельного вида деятельности.
Таблица 1
Объем ритуальных услуг в РФ
|
№ |
Годы |
Число умерших тыс.чел. |
Объем реализации ритуальных услуг тыс.руб. |
Объем ритуальных услуг на 1 умершего руб. |
Социальное пособие на 1 умершего |
|
|
Руб. |
В % от стоимости похорон |
|||||
|
1 |
1997 |
2016 |
2669 |
1324 |
834,9 |
63,1 |
|
2 |
1998 |
1989 |
288 |
1448 |
834,9 |
58,7 |
|
3 |
1999 |
2144 |
4204 |
1961 |
834,9 |
42,6 |
|
4 |
2000 |
2225 |
5227 |
2350 |
834,9 |
35,5 |
|
5 |
2001 |
2255 |
6842 |
3034 |
1000 |
33,0 |
|
6 |
2002 |
2332 |
8734 |
3745 |
1000 |
26,7 |
|
7 |
2003 |
2366 |
11200 |
4700 |
1000 |
21,3 |
|
8 |
2004 |
2298 |
14500 |
6310 |
1000 |
15,8 |
Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.
Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.
Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 1001 от 29.06.1996 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:
гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т.к. служба не хочет работать в убыток;
специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ, услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.
2.5. Взаимоотношения предприятий разной формы собственности
Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные. Осуществляется постоянное взаимодействие специализированных служб с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.
Взаимодействие государственных (муниципальных) предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) с хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги, осуществляется на договорных условиях. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и государственных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.
Обычная практика: заказ принимает частная фирма, имеющая статус специализированной службы. Она же продает предметы ритуально-похоронного назначения, предоставляет услуги зала прощания, услуги катафального транспорта. На территории кладбища, исполнение заказа по захоронению гроба, урны, переходит к муниципальному (государственному) предприятию.
Законом РФ «О погребении и похоронном деле», статья 17, пункт 6 предусмотрена сертификация ритуально-похоронных услуг. Таким образом, предметы и материалы, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества и т.д.) допускаются к использованию только при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность.
Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.
На основании ст.27 того же ФЗ в регионах могут быть сформированы Попечительские (экспертные) советы по вопросам похоронного дела, в которые могут входить представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, должно обеспечиваться (по замыслу разработчиков ФЗ) совместное участие частных и государственных (муниципальных) структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли. Но поскольку эта статья закона носит рекомендательный характер, в подавляющем большинстве муниципальных образований подобные Советы не созданы. В том меньшинстве случаев, когда они создаются, их деятельность носит формальный характер.
Материально-техническое обеспечение
В развитых странах Европы удельный вес кремации достигает 80-90%. В Санкт-Петербурге, в Москве он составляет около 50%. По РФ процент кремации составляет менее 7 %. Такое положение связано с предельно низким количеством самих крематориев. Россия существенно отстает по этому показателю не только от развитых, но и многих развивающихся стран. Например, в таких странах как Мексика, Колумбия и Шри-Ланка на один имеющийся крематорий приходится 1,5 – 2,0 млн. человек, то в нашей стране эта цифра составляет 21,6 млн.
По сравнению с Европой положение можно назвать катастрофическим, поскольку там крематорий присутствует практически в каждом населенном пункте с численностью жителей более 100 тысяч.
Мировая практика показывает, что альтернативы широкому распространению кремации нет. С правильностью этого вывода уже вынуждены согласиться администрации многих регионов. В мегаполисах и высоко урбанизированных территориях свободных земельных угодий под кладбища практически не осталось, что делает захоронения в землю проблематичным. Актуально это и для части регионов, отдельных территорий по природно-климатическим условиям (вечная мерзлота, заболоченность, сезонная затопляемость, повышенная сейсмичность, сложный рельеф местности и т.д.).
Если количество кремаций довести до минимально-необходимого уровня (по оценке экспертов не менее чем 40-45 %), то регионы получат реальную возможность решения проблемы дефицита земельных ресурсов. Жители города получат возможность значительной экономии своих расходов, т.к. комплекс ритуальных услуг с кремацией на 20-30% дешевле.
На пути необходимого развития кремации существует следующий препятствующий комплекс нерешенных проблем:
отсутствие необходимого объема государственных и частных инвестиций, связанный с тем, что последняя редакция ФЗ «О погребении и похоронном деле» возложила ответственность за погребение на муниципалитеты не решив задачи с источниками соответствующих финансовых средств;
острый дефицит необходимых квалифицированных кадров с необходимой базовой подготовкой, поскольку отсутствует соответствующий государственный заказ и, вследствие этого, система их обучения и подготовки, а также, существующему в общественном мнении, негативном предупреждении по данному направлению трудовой деятельности;
недостаточность обеспечения соответствующей нормативной документацией (особенно по медицинским и экологическим аспектам), связанное с отсутствием финансирования соответствующего направления прикладных научных исследований.
Инвестиции в отрасль
Существующая система финансирования материально-технической базы и создания необходимой инфраструктуры ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из государственного или местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития и нормального функционирования. Зачастую, как уже указывалось, не хватает денег даже на благоустройство и содержание существующих кладбищ и крематориев, не говоря уже о строительстве новых объектов инфраструктуры.
До октября 2003 г. ФЗ «О погребении и похоронном деле» были определены следующие источники финансирования отрасли:
средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства местных бюджетов;
внебюджетные фонды, а также целевые фонды, предназначенные для похоронного дела;
иные источники, не запрещенные законодательством РФ и субъектов РФ.
В тоже время передача полномочий не была обеспечена соответствующими финансовыми ресурсами из федерального бюджета. К тому же не были закреплены, соответствующим ФЗ, обязательные нормы финансирования похоронной отрасли для регионального и местных бюджетов. Это еще больше обострило проблемы хронического недофинансирования как капитального строительства новых, так и содержания в пристойном виде имеющихся объектов инфраструктуры, особенно кладбищ. Фактически решение всего комплекса острейших вышеприведенных проблем возложено на предприятия отрасли. При этом их собственные возможности не в состоянии обеспечить необходимый минимум средств даже для содержания имеющийся инфраструктуры в таких благополучных городах как Москва и С.Петербург.
Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.
Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища, по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.
Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:
стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством
нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.
Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.
Следует признать, что на данном этапе развития, для России не приемлем переход на функционирование организаций ритуального обслуживания на условиях самофинансирования и самоокупаемости. Этого достичь не представляется возможным из-за низкого жизненного уровня большей части населения. Поэтому обязанности по финансированию проектирования и капитального строительства объектов инфраструктуры в полном объеме, а также содержания и благоустройства действующих объектов частично, согласно требующим разработки нормам для регионов, должно брать на себя государство.
Нормативы капитальных вложений и текущего финансирования необходимо разработать на основе обобщения опыта и сложившейся практики территорий. Основой для разработки подобных показателей может послужить деятельность региональных властей и похоронного комплекса в гг. С.Петербурге, Москве и Иванове. Где положение наиболее благополучно.
Отличия отрасли от других сфер услуг
При организации обслуживания специалисты-профессионалы неизменно учитывают особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности объектов и субъектов обслуживания.
3.1. При организации обслуживания
Заказчик ритуальных услуг - это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:
- находится в стрессовом состоянии - у него горе утраты родного,
близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику
услуг, которые он взялся организовывать;
-
не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он
«неграмотный»
в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не
знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области
похоронного дела;
верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной
службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать
гроб или венок, как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги,
как организовывать поминки;
понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а
для мусульман - в течение суток;
взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-
человечески.
Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон, возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания, начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.
Исходя из сказанного, об особенностях заказчика услуг на организацию похорон, можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.
Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более
того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу - данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.
Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ, которые выполняются при проведении похорон.
Ритуальные услуги, как таковые, имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.
Ритуальные услуги должны быть предоставлены и выполнены применительно к любому объекту обслуживания (предмету обслуживания).
Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:
кем он был при жизни;
места жительства;
Какое материальное положение было у его семьи и какое материальное
положение у родственников, друзей и близких покойного;
Какой национальности, какого вероисповедания (или атеист), или
иностранец.
При организации похорон нельзя создавать очереди
- при
оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-
либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше
ограничиваться одним - двумя основными документами, которые необходимы
для оформления факта смерти - паспорт (свидетельство о рождении) для
оформления остальных документов государственные (гербовые)
свидетельство о смерти.
Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток. В этой ситуации гражданину, взявшему на себя
ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов, при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т.д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.
Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность
необходимо обеспечить
при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного
окна» с предъявлением одного необходимого документа.
3.2. В создании конкурентной среды
Похоронное дело - это социальная сфера, но это еще и рыночная отрасль, где спрос и предложение постоянно изменяются, влияют друг на
друга. Ассортимент услуг в связи с этим существенно расширяется,
обновляется. Гражданам предлагаются самые разнообразные услуги с учетом
их материальных возможностей и представлений об организации ритуального
обслуживания. Как и любая коммерческая организация в условиях рынка, предприятия, фирмы, организации, предоставляющие ритуальные услуги, ставят своей целью извлечение прибыли от своей деятельности, т.е. от продажи ритуальных изделий и услуг.
Предоставление ритуальных услуг населению для них - это бизнес, который осуществляется в условиях:
Реального устойчивого спроса населения на изделия и услуги ритуально-похоронного назначения.
Конкуренции, которая предполагает, что выживает (остаётся на рынке)
сильнейший, а слабый уходит.
Реальной борьбы за информацию о потенциальных заказчиках, т.е.
фирма должна знать о всех фактах смерти людей и оперативно предлагать родственникам свои услуги.
Обязательного наличия информации в соответствии с законом РФ «О защите прав потребителей», в которой указывается: название организации, ее организационно-правовая форма; ассортимент услуг, их качество, цена; материалы, используемые при производстве изделий; формы и сроки предоставления услуг; гарантии заказчикам.
Здесь принципы следующие:
а) Минимально необходимый набор ритуальных услуг должен быть
предоставлен всем желающим гражданам по вполне доступной цене. С тем,
чтобы даже граждане с низкими доходами смогли заказать такой набор услуг.
б) По желанию заказчика должны быть предоставлены любые услуги и
изделия ритуального назначения по той цене, которую сможет оплатить
заказчик.
Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, как и число умерших (в среднем составляет 1,2 - 1,3 %) от численности населения.
Достаточно стабильное и прогнозируемое число умерших в год в данном поселке, районе, городе определяет и постоянное число заказов на погребение независимо от количества ритуально-похоронных организаций, количества агентов, работающих в них и оформляющих заказы на похороны.
Вывод: количество ритуальных фирм, которые занимаются организацией похорон, тоже должно быть ограничено, некоторым оптимальным для данного поселения размером. При этом их деятельность должна быть строго регламентированной и контролируемой со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. В организации похорон излишняя конкуренция только повредит.
Конкуренция ритуальных фирм, занимающихся организацией и
проведением похорон, имеет свои особенности и, соответственно, также должна быть ограничена. В частности:
реклама должна быть сдержанной, уважительной. Нельзя допускать
агрессивности рекламы;
нельзя размещать рекламные материалы в органах государственного
управления, в ЛПУ и тех местах, где идет оформления каких-либо
документов связанных с похоронами (ЗАГСы, больницы, военкоматы,
поликлиники). В этих местах должна быть размещена, полная и достоверная
информация о всех (в равной степени) ритуальных организациях данного
региона, которые имеют статус специализированной службы;
необходимо четко разделить информацию о ритуальных услугах и рекламу о них.
- нельзя переманивать уже принятые заказы у ответственного за организацию погребения. Если заказ уже принят, оформлен и оплачен, то другая фирма не должна его перебивать, переманивать заказчика на себя.
Неоднократно высказывалось предложение сформировать кодекс чести организаций и фирм, работающих в похоронном бизнесе.
В связи с ограниченным на данной территории количеством заказов
на похороны, ритуальные фирмы должны большое внимание уделять
качеству обслуживания и расширению ассортимента услуг. При этом
предложение новых услуг должно определять их спрос, т.к. заказчик о
многих услугах даже не догадывается. Это значит, ритуально-похоронные
организации не должны замыкаться на организации непосредственно похорон, а могут предоставлять различные услуги после погребения, в том числе организацию поминальных обрядов, поминок на 9-й,- 40-й день, после 6 месяцев, и т.д.
3.3. В организации инфраструктуры и использовании земельных участков
Кладбище, основной объект инфраструктуры - является особым градостроительным объектом, который не похож ни на один объект жилищно-коммунального хозяйства или бытового обслуживания.
Характерные особенности кладбища:
- его нельзя снести, нельзя использовать для других целей, кроме как для захоронения умерших людей;
- как градостроительный объект, расположенный на обособленном участке земли нуждается в постоянном уходе, благоустроительных работах. Оно должно постоянно поддерживаться в виде удобном для посещения гражданами и одновременно удобном для проведения новых захоронений, для поддержания мест захоронений в надлежащем состоянии;
- должно «работать»
(т.е. сохранять способность к новым
захоронениям) бесконечно долго 100-200-300 и больше лет. Примеры известных Европейских кладбищ показывает, что это вполне возможно. В России также имеются подобные кладбища в Москве, Санкт-Петербурге, других городах;
это место поклонения памяти ушедших от нас родных и
близких и оно постоянно должно отвечать этой функции, быть способным
принять любое число посетителей, в том числе в дни массового посещения в
пасхальные праздники;
выполняет функцию утилизации тел покойных.
Соответственно оно должно отвечать самым жестким санитарным
требованиям. В частности должны быть санитарно-защитные зоны, а также зоны моральной защиты. Это особенно актуально для городских кладбищ,
когда жилые дома вплотную приблизились к кладбищу;
размещение должно учитывать их специфику и отвечать
ряду требований в частности быть на достаточно доступном для посещения гражданами расстоянии от поселения и в тоже время не нарушить покой жителей ближайших домов;
- должно предоставлять как можно более широкий спектр
услуг, как при захоронениях, так и при посещении мест захоронений, ухода за надмогильными сооружениями. Современные кладбища все более приближаются по своим функциональным возможностям к объектам типа «Похоронный дом», такие примеры есть в Екатеринбурге, Москве, Санкт-Петербурге, Иванове.
Ритуальный зал (Дом) прощания с покойным также имеет свою специфику. Для этой цели не всегда пригодятся используемые обычно театры или концертные залы. Такой ритуальный зал прощания должен выполнять несколько функций, в том числе:
- иметь помещение для сохранения тела покойного до похорон; магазин венков, цветов и других ритуальных принадлежностей; блок общественного питания; подразделение музыкального сопровождения;
такой зал должен позволять проводить как гражданскую панихиду прощания с покойным, так и религиозную и военную панихиду;
зал прощания не должен находиться на территории больницы, в центре города или не в жилом массиве с тем, чтобы морально не травмировать жителей ближайших домов видом бесконечных похорон, катафалков, людей в траурных одеждах и т.д.;
- зал должен работать круглыми сутками на прием тел умерших, в том числе из других городов;
-
зал должен быть не дорогой,
в том числе и небольших размеров для
небольшого числа участвующих в процедуре прощания;
- оформление зала должно быть строгим и в то же время универсальным, имея в виду обеспечить процедуру прощания с покойным различных национальностей, вероисповеданий, обеспечить уважительное отношение к традициям и нормам соответствующих групп участников ритуала прощания.
3.4. Роль общественных организаций
Формирование благоприятной для развития бизнеса внешней среды невозможно без эффективного взаимодействия с властью и заинтересованности последней в реализации предложений предпринимательского сообщества. Для этого необходим взаимоприемлемый компромисс между властью и бизнесом. В этих условиях главную роль играют общественные организации предпринимателей, поскольку только они могут служить своеобразным мостом для встречного движения интересов, как власти, так и бизнеса. Именно поэтому, при нахождении вышеуказанного баланса, бизнес ассоциации необходимо становиться на позицию не только предпринимателей, но и государства. Таким образом, для эффективного представления интересов бизнеса, нужно искать пути для их реализации через призму интересов общества и государства.
Формально, как на федеральном уровне, так и в регионах существует достаточное количество общественных организаций объединяющие предприятия ритуальных услуг. Проблема с количеством участников в подавляющем большинстве подобных учреждений. Например, в бизнесе объединены не более 10- 12 % компаний. Большинство в общественных организациях федерального уровня (Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных организаций) составляют государственные предприятия. Это коренное отличие похоронной отрасли от других сфер экономики. Объяснение этому факту можно найти в том, что именно на них приходится основная тяжесть решения проблем, в то время когда другие государственные структуры и органы власти, как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов самоустранились от их решения.
Общественные организации на региональном уровне крайне слабы по своим ресурсным возможностям, а поэтому не могут создать эффективных инструментов отстаивания своих интересов. Это является одной из составляющих негативного отношения предпринимателей к вступлению в общественные организации.
Большинство успешных представителей малого и среднего бизнеса к тому же, в силу индивидуализма самого процесса предпринимательской деятельности, склонны считать, что способны решать весь комплекс проблем сами. Отрезвление, а вместе с этим и понимание полезности общественных организаций, наступает в ситуациях спровоцированных необдуманными действиями власти, грозящей серьезными убытками, а чаще угрозой банкротства.
И все-таки самой важной составляющей при принятии решения о вступлении в общественные организации является отношение к ним самой власти. Зачастую многие ее представители сетуют о существующей слабости институтов гражданского общества, неразвитости системы цивилизованных отношений между властью, бизнесом и обществом. В тоже время, забывая или умалчивая, что основным содержанием термина «гражданское общество» является непосредственное участие граждан, их общественных объединений в формировании политики государственной власти и создании методов контроля за практической реализацией такой, получившей одобрение общественности, политики. Такой подход, когда общественная организация, по своей инициативе и силами своих специалистов, вносит предложения по принципиальному вопросу, определяющему успешность экономического развития и возможность прорыва в решении острейших социальных проблем, - и является тестом на искренность декларируемых намерений.
Проанализировав сложившуюся ситуацию можно сделать вывод, что ни на федеральном, ни на региональных уровнях в настоящее время не существует эффективной системы учета мнения и интересов предпринимателей при принятии даже законов и управленческих решений, непосредственно затрагивающих бизнес. Попытка создания подобного механизма в ст.27 ФЗ «О погребении и похоронном деле» не имела практического успеха, поскольку создание соответствующих координирующих центров – Попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела не было обязательным для исполнительной власти субъектов федерации и муниципальных образований. К тому же порядок формирования и наделение полномочиями вышеуказанных Советов отдается на уровень регионального законодательства. Последствием этого даже немногочисленные созданные органы не имеют никакого существенного позитивного влияния. Отсутствует анализ последствий принятия вышеуказанных правовых актов. Зачастую это приводит к результатам прямо противоположным ожидаемым властными органами.
Все вышесказанное относится к ситуации в России в целом, но в отрасли ритуальных услуг такое положение породило ситуацию ведущую, в самом ближайшем будущем, к острому социально-экономическому кризису. В передовых странах к диалогу власти и бизнеса относятся серьезно не из абстрактных соображений идеалов демократии и гражданского общества, а из прагматического подхода, позволяющего получать максимальную выгоду для общества
Для изменения негативной ситуации по формированию соответствующих институтов взаимодействия власти и бизнеса существует и отработанный рецепт. Во многих развитых странах, в интересах развития структур гражданского общества, не стесняются применять методы принуждения. Например, в Германии предприниматель обязуется производить установленные законом отчисления в общественную организацию. Его свобода заключается в самостоятельности выбора адресата отчислений.
Зарубежный опыт
4.1. Национальные особенности организации ритуальных служб
Из стран бывшего социалистического содружества, заслуживает внимания опыт организации похоронного обслуживания в Чехии. Отличительной его особенностью является централизованное предоставление
гражданам комплекса услуг и похоронных принадлежностей только в одном
учреждении - в похоронном бюро, которое именуется «погребальная
служба», полное освобождение граждан, понёсших тяжёлую утрату, от всех забот, связанных с организацией похорон, изготовлением и установкой
памятника.
Именно за счёт централизации услуг чешским похоронным конторам удаётся многократно увеличивать получаемую прибыль.
Погребальная служба предоставляет гражданам более 40 видов услуг, в том числе обеспечение гостиницей и питанием людей, приехавших на похороны из других мест проживания, и обратным билетом на поезд или автобус. Швейная промышленность специально выпускает недорогую одежду для умерших. В отличие от магазинов похоронных принадлежностей в городах нашей страны, в похоронных бюро Чехии принадлежности и предметы ритуала не продаются и их образцы не выставляются. Комплект похоронных принадлежностей доставляется к месту нахождения умершего. Сохранение умерших до похорон ни в жилых зданиях, ни в больницах не практикуется. Из жилых зданий и патологоанатомических отделений больниц умершие перевозятся, без сопровождения родственников, спецавтотранспортом погребальной службы в траурный зал или в крематорий, где они содержатся до похорон в охлаждённом помещении в гробах. Таким образом, ни одни похороны не начинаются из дома или больницы. Родственники умершего и другие участники похорон прибывают прямо в крематорий или в траурный зал на торжественно-траурный церемониал прощания.
Тот факт, что не только законодательство Чехии, но и её обычаи не позволяют сохранять тела усопших, а также организовывать проводы из дома или больницы - очень важно. Ведь именно таким образом максимально увеличивается использование специализированных похоронных объектов (моргов, залов прощания и т.д.), что позволяет получать необходимую для развития бизнеса прибыль владельцам этих объектов - похоронным организациям. В то же время в России эти объекты недостаточно задействованы.
Расположенные на кладбищах траурные залы используются независимо от последующего за церемониалом прощания способа погребения. В одних случаях, после обряда, процессия направляется к месту погребения на кладбище, в других - гроб отвозится в ближайший крематорий без сопровождения родственников умершего. Из крематория урна с прахом доставляется на кладбище, которое заранее определили родственники. Погребальную урну с прахом хоронят в земле или пепел развеивают на специальной поляне на кладбище. Радиус кремационного обслуживания не превышает 50 км.
Использование кремации выгодно как похоронным организациям, так и клиентам . Похоронные фирмы экономят полезную площадь на кладбище, а клиентам кремация даёт возможность значительно удешевить похороны своих близких. Новшество, характерное именно для Чехии - использование специальной поляны для развеивания пепла. С точки зрения бизнеса это нововведение можно расценивать двояко. Конечно же это приносит прибыль не затрачивая при этом ни времени, ни материальных затрат, ни площади на кладбище. Но с другой стороны эта прибыль носит одномоментный характер, и нет возможности стабильного получения дохода (например, не используется колумбарий, а ведь за сохранение в нем урны с пеплом покойного взимается ежегодная плата и т.д.).
Высоким уровнем похоронного обслуживания населения отличаются Германия, Англия, Швеция, Австрия, Франция. В Англии и США первый этап обслуживания осуществляется в так называемом Похоронном доме, в котором проводится комплекс работ по подготовке умерших, включая сохранение в охлаждаемых камерах до похорон . Похоронный дом используется двояко: в одних случаях после обряда прощания в траурном зале автомобильный кортеж направляется на кладбище для захоронения гроба; в других -участники похорон с гробом следуют на автомашинах в крематорий, в траурном зале которого совершается торжественно-траурная церемония прощания. Наличие траурного зала в Похоронном доме и в крематории приводит к дублированию основных (траурный зал) и вспомогательных помещений для участников похорон, что можно считать не рациональным. Для российских условий подобное неэффективное использование производственных площадей является экономически нецелесообразным.
В данном случае имеет место совершенно нерациональный подход к объекту ритуального обслуживания - траурного зала. Ведь дублирования данного объекта в двух местах (в Похоронном доме и в крематории) ведёт к значительным и практически невосполнимым издержкам. Гораздо разумнее было бы отказаться от траурного зала в Похоронном Доме и таким образом значительно сэкономить как на содержании траурного зала, так и на персонале его обслуживающем. А так как в Похоронном доме основным объектом является именно ритуальный зал, то при его закрытии было бы целесообразно вовсе упростить Похоронный дом, а это уже вполне масштабное сохранение средств, которые можно будет вложить в иные сферы похоронного бизнеса.
Похоронный бизнес Франции можно рассматривать как наглядный пример сохранения похоронных традиций. В этой стране умерших в основном кремируют. Родственники имеют возможность арендовать нишу в колумбарии или участок на кладбище под могилу. Нишу можно арендовать на 5, 10 или 25 лет. Существует также и целевая сумма, которая платится за то, что урна будет там находиться постоянно.
Эта система аренды ниши является экономически вымеренной, так как даёт возможность дифференцированного подхода с точки зрения уровня доходов к каждому клиенту.
Усопших обычно захоранивают в семейные склепы, проектируемые и сооружаемые в неповторимом стиле. Семейные склепы - это одна из особенностей погребальной культуры Франции.
Захоронение в склепе - это самый дорогостоящий вид захоронения, но именно, учитывая многовековые традиции, французы очень часто хоронят своих близких в семейных склепах. Похоронные фирмы в этом случае получают доход не только от непосредственного захоронения, но и от проектирования склепа, и от ухода за склепом, и ещё за целый спектр сопутствующих услуг.
Управление кладбищами и их охрану осуществляет государство . Чтобы избежать появления случайных людей на кладбищах, уход за могилами осуществляют по абонементной плате, которую регулярно вносят родственники. Могильные памятники моют, высаживают цветы, убирают опавшие листья и сухую траву. Санитарный срок (кладбищенский период) составляет 15 лет, для повторного захоронения достаточно разрешения директора кладбища.
Во Франции существуют дома прощания. Туда забирают тело из морга и хранят в специальном помещении, оборудованном холодильными камерами. Имеются специальные залы, где установлены гробы и звучит органная музыка. Родственники могут находиться при усопшем круглосуточно.
Знакомясь с существующими стандартами на похоронное обслуживание такой высокоразвитой страны, как Швеция, нельзя не отметить, что организация обслуживания функционирует безотказно и без сбоев. Примером может послужить крематорий, который с 1948 г. действует безотказно.
Отличительной особенностью погребальной культуры Швеции является организация работы кладбищ (в Швеции почти нет колумбарных стен и захоранивают в могилу гроб или урну). Под захоронение отводится стандартный участок без оград, отсутствие оград позволяет экономить до 20% территории кладбища, которая отводится под прилегающие дорожки. Участок под захоронение арендуется сроком на 25 лет .
Идея отсутствия оградок на могилах с экономической точки зрения просто гениальна, т.к. позволяет экономить целых 20% территории кладбищ,
но при использовании колумбариев прибыль можно было бы ещё более максимизировать.
Стоимость стандартного обряда похорон составляет приблизительно около 2 тысяч долларов США. В эту сумму входит: одежда для умершего, санитарная обработка тела, транспорт, оформление документов, некролог в газете, отпевание, венок, гроб или урна для праха.
Швеция является практически идеальным примером, как с помощью максимального количества услуг получают высокую прибыль. Фактически весь основной перечень услуг здесь представлен, но зато полностью отсутствуют сопутствующие услуги (заказ билетов для иногородних близких покойного, организация поминальных обедов и т.д.), а это недополученная прибыль.
Особое место в организации похоронного обслуживания Германии занимают кладбища. Первейшая, исконная функция кладбища - служить местом погребения умерших, оставаться средоточением памяти о них.
Согласно Федеральному Положению о кладбищах, по всей территории Германии действуют определённые нормы площади для разных типов могильных участков. В соответствии с общественным характером кладбищ вопросы планировки, поддержания порядка, расширения площади и другие находятся в компетенции коммунальных служб. При этом допускаются небольшие отклонения от нормы, регламентируемые местными органами управления.
Разные типы участков рассчитаны на различный уровень доходов клиентов, а любое изменение в планировке могильного участка сопровождается взиманием дополнительной платы в местный бюджет.
Развитие ритуального бизнеса невозможно без тесного взаимодействия ритуальных служб разных стран. Одновременно это является своего рода входным барьером в ритуальный бизнес для случайных и нечистоплотных как в этическом, так и в финансовом плане людей.
Рассматривая зарубежный опыт организации похоронного бизнеса, нельзя не обратить внимания на организацию подготовки кадров. В странах, входящих в международную похоронную организацию, образование поставлено на индустриальные рельсы. Высокие требования профессионализма работников любого звена строго соблюдаются и контролируются.
Безусловно, российскому похоронному бизнесу необходимо интегрироваться в международный и похоронный рынок. Основное, что может предложить международный похоронный бизнес России - это новейшие технологии и разработки в похоронном деле, а также иностранные инвестиции в похоронный бизнес России. При достижении данных задач Россия безусловно реализует все свои экономические проекты в похоронном бизнесе, как на уровне государства, так и на уровне субъектов рынка.
Мировая практика развития ритуальных услуг показывает, что без широкого развития кремации, эта важная социальная проблема не имеет альтернативного решения.
4.2. Практика кремации и деятельность крематориев
Крематорий (от латинского "cremo" - сжигать) - представляет собой ритуальное здание, предназначенное для предания тел (останков) умерших (погибших) огню (кремации).
Кремация в 100 раз уменьшает территорию для погребения, а срок минерализации останков сокращается с 20 лет до 1 часа.
Первые крематории были построены в Италии, в Милане в 1875 году (совместные разработки немецких и итальянских инженеров). Уже в 20-х годах прошлого столетия во многих европейских городах даже с населением менее 100 тысяч жителей, считали возможным иметь крематорий, а в населенных пунктах с числом жителей свыше 110 тысяч наличие крематория является давно градостроительной санитарной нормой.
В 1874 году была образована Международная федерация кремации, основным назначением которой по сегодняшний день является ознакомление населения планеты с преимуществами кремации с точки зрения экономики, экологии, гигиены, санитарии, этики и эстетики. Сегодня Федерация кремации объединяет 21 страну, в том числе и Россию.
До революции в России первый крематорий был построен во Владивостоке с использованием печи японского производства, а первый крематорий в пролетарской России открылся в Петрограде в 1927году.
Сегодня кремация широко распространена в Северной Америке (в США насчитывается около тысячи крематориев), Европе, обязательна в странах Юго-восточной Азии. В Англии имеется 356 крематориев; в Чехии - 80; в Китае - 1300; во Франции -700 (фактически в каждом городе). В мире действуют 14 300 крематориев. Наиболее широко кремация представлена в Японии (кремируют 98% всех умерших), в Чехии (95%), Великобритании
(69%), в Дании (68%), в Швеции (64%), в Швейцарии (61%), в Австралии (48%), в Голландии (46%).
Преимущества кремационного комплекса:
Экономия пространства, сокращение земельных участков, выделяемых для традиционного погребения в землю в 50-100 раз, рационализация использования земельных ресурсов.
Отсутствие угрозы здоровью и жизни населения со стороны кладбищ-
колумбариев, улучшение экологии города, снижение санитарно- экологической напряжённости.
Сокращение затрат заказчика на 25-40% на организацию погребения по сравнению с традиционными похоронами.
Обеспечение безопасности колумбарных захоронений, памятников, обелисков в колумбарном парке, исключение кладбищенского вандализма.
Расширение перечня похоронных услуг, предоставляемых населению,
максимальное предоставление прав гражданам на свободный выбор вида погребения, предусмотренных Российским законодательством.
Повышение художественно - эстетического уровня похорон, привлечение духовности в похоронный обряд путём участия в нём церковнослужителей разных конфессий.
возможность расположения кладбищ с урновыми погребениями в землю, с новыми приемами организации и зонирования территории, благоустройства, озеленения и оформления мест погребения;
возможность организации участков семейных захоронений без учета
прописки усопших;
придание старым, закрытым кладбищам "второй" жизни благодаря организации "подзахоронений" урн с прахом в существующие могилы.
Социальное значение крематория.
5.Обоснование изменений государственной политики
В предшествующий период государство постоянно пыталось снизить свою роль в экономике в качестве лекарства от всех экономических болезней. Но экономическая дерегуляция так и не привела к ожидаемой модернизации национальной экономики. Свободный рынок не может определить все нужды и предпочтения общества. К таким недостаткам рынка относятся:
- рынок не способствует сохранению не воспроизводимых ресурсов;
- не заинтересован в действенной защите окружающей среды;
- не может регулировать правильное использование ресурсов, принадлежащих всему обществу;
- не создает стимулов для производства товаров и услуг коллективного пользования;
- не гарантирует право всех граждан на труд и доход;
Не ориентирован на производство социально необходимых товаров всего необходимого ассортимента в ценовой нише доступной для их потребителей;
- не обеспечивает развитие фундаментальных исследований в науке;
- подвержен нестабильному развитию, что противоречит поступательному развитию общества.
Беспрецедентный для мирного времени спад российской экономики 90-х гг. лишь подтверждает мнение современной науки. Главным образом это было обусловлено глубоко ошибочным мнением руководства страны того времени о несовместимости методов государственного регулирования и рыночных механизмов. В то время как анализ мирового опыта убедительно свидетельствует о четко выраженной тенденции в развитии передовых стран, связанной с усилением взаимодействия рыночного саморегулирования с государственным и муниципальным планированием.
Участники парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле», депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, научных и образовательных учреждений, общественных и религиозных объединений, специалисты в области услуг по погребению, обсудив широкий круг вопросов, связанных с организацией похоронного дела и практикой реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле», отметили, дела. что « государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела».
В области нормативно-правового регулирования
На первом этапе следует устранить явные противоречия с реалиями похоронного дела с учетом требований рыночной экономики и ввести их в действие соответствующим Указом Президента.
На втором этапе, до принятия нового Закона, ввести необходимые поправки в федеральное законодательство.
Сформулируем некоторые основные аспекты, которые следует учесть при разработке его новой редакции:
В Законе должно быть отражено все то новое, прогрессивное, что
имеется в Российской и зарубежной практике похоронного дела. Он должен быть прямого действия, чтобы его могли использовать во всех
регионах, все государственные, муниципальные и частные предприятия,
фирмы, компании, которые предоставляют населению ритуальные услуги.
Закон должен определить основные правила работы этих организаций.
Должен быть достаточно полным, охватывать все стороны
похоронного сервиса, чтобы не требовалось после принятия Закона
разрабатывать десятки дополнительных инструкций, положений и других
документов нормативного характера.
Оставить право Субъектам Федерации вносить свои
специфические нормы исходя из особенностей национального состава
населения региона, его религиозных и других традиций, а также финансовых
возможностей Субъекта Федерации по расширению прав потребителей
ритуальных услуг.
Должен быть предложен научно обоснованный понятийный
аппарат, даны определения по основополагающим терминам: кладбище,
крематорий, место захоронения, ритуальные услуги, похоронное дело,
родственное место, похоронный дом (как наиболее перспективная форма
предприятия, предоставляющего весь комплекс ритуальных услуг) и так далее.
Должны быть изъяты надуманные нормы и требования , например: размер кладбища (40 га), срок минерализации (20 лет), кладбищенский
период и прочее.
гарантированный перечень ритуальных услуг на безвозмездной основе.
Заменить плохо работающую бесплатную льготу на твердую государственную поддержку в случае смерти человека.
7. Надо четко определить, что основной формой государственного регулирования развития похоронного дела является формирование системы специализированных служб по вопросам похоронного обслуживания. Право стать такой службой должны иметь предприятия и организации любых организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. Но следует определить основные требования к таким службам примененный порядок их формирования (создание, наделение правом ликвидации и т.д.).
Нуждается в законодательном закреплении и порядок создания,
эксплуатации и благоустройства кладбищ; порядок выделения земли под
кладбище и компенсации ее стоимости собственнику земли; порядок перевода
земель сельскохозяйственного назначения или лесных угодий в земли,
передаваемые под кладбища. Необходимо определить, что земли под
кладбищами являются «землями «общего пользования» или «историко-
мемориальными», находящимися под особой охраной Государства (см.
Земельный кодекс).
Необходимо законодательно определить - как гражданину, на
какой срок и на каких условиях предоставляется участок земли для
проведения захоронения умершего
том, кому принадлежит тело умершего человека и кто вправе принимать
решение о месте и способе погребения умершего, месте его захоронения, о
форме и размерах памятника. Главное должно быть определено - кто и при
каких условиях имеет право изымать органы умершего для их использования в
научных целях или для трансплантации другим людям.
11.Практика развития рыночных отношений в нашей стране показывает, что настало время дать правовую основу для участия частного капитала в развитии похоронного дела.
В области управления
1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение.
2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка
ритуальных услуг.
3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг.
4. Обеспечить контроль за деятельностью агентов специализированных
служб по вопросам похоронного дела, обеспечить для них одинаковые условия работы.
5.Обеспечить финансирование проектирования, строительства необходимого количества новых, благоустройства и содержания действующих кладбищ.
6. Обеспечить разработку и принятие в регионах необходимой нормативно-правовой документации. Таких как:
Закон «О погребении и похоронном деле».
Правила работы кладбищ и крематориев.
Правила подготовки аттестации Агентов.
Порядок создания благоустроенных и семейно-родовых мест
захоронений, и других типовых правил.
8. Обеспечить создание новых, благоустройство и содержание действующих воинских захоронений, как на территории России, так и зарубежом.
9.Обеспечить гарантии выполнения заказов на ритуальные услуги.
10. Обеспечить социальную защиту малоимущим гражданам.
11. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом или урн с прахом после кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений. Провести совместно с Центром Госсанэпиднадзора региона планомерное обследование всех «закрытых» кладбищ на предмет разрешение захоронения на них гробом в родственные могилы.
12. Расширить производственный ресурс комплексов по
кремированию тел умерших.
14. Осуществить комплекс мероприятий по стимулированию
населения пользоваться услугами крематория (там, где они есть).
15. Создать принципиально новые объекты похоронного назначения (например, похоронный дом), способные предоставлять услуги на уровне мировых стандартов качества. Подобные объекты имеются в Санкт-Петербурге, Москве, Иванове, Екатеринбурге, Новосибирске.
16. Проведение реконструкции подъездных дорог к кладбищам и
крематориям, исходя из необходимости доведения их пропускной
способности до уровня, позволяющего использовать дороги без
ограничений при самых пиковых нагрузках, связанных с массовым
посещением кладбищ жителями города в весенне-летний период
(пасхальные праздники).
17. Осуществление полного благоустройства всех кладбищ с
созданием вокруг каждого из них, в соответствии с требованиями
нормативных документов, ограждения, строительством административно-
бытовых корпусов с полным набором служебных, санитарно-
гигиенических и других помещений.
18. Необходимо создать механизм постоянного контроля состояния
кладбищ, регулярной их оценки на предмет соответствия требованиям нормативных документов.
19. Обеспечить выполнение требований действующего ФЗ о сертификации продукции и ввести в новый закон, а также обеспечить безусловное выполнение субъектами хозяйственной деятельности отрасли сертификацию подготовки кадров, стандартов оказываемых услуг и используемых технических средств, транспорта и технологий.
20. Осуществить государственный заказ по обучению, повышению квалификации, переподготовке необходимых отрасли руководящих, инженерно-технических, рабочих кадров и специалистов.
21. Обеспечить финансирование необходимых отрасли прикладных научных исследований, разработку нормативных и право устанавливающих документов.
22. Обеспечить координацию развития и эффективной работы отрасли между:
задействованными структурами Правительства РФ (в настоящее время около 17 ведомств);
соответствующими структурами власти на федеральном, региональном и территориальном уровнях;
деятельность предприятий разной формы собственности.
Предкризисного состояния можно избежать, восстановив разрушенную в период реформирования вертикаль управления. В системе народного хозяйства РСФСР функции управления отраслью выполняло самостоятельная структура в составе министерства строительства. В нынешней структуре Правительства РФ ее полномочия соответствовали федеральной службе.
Исходя из вышесказанного, целесообразно создать в составе Правительства РФ самостоятельный федеральный орган управления ритуальным комплексом. Но в современных условиях рыночного хозяйства необходимо построить не только вертикаль власти, но и осуществлять координацию с соответствующими органами субъектов федерации и местного самоуправления. Учитывая, что хозяйствующие субъекты имеют разную форму собственности, необходимо стимулировать и контролировать бизнес для обеспечения гарантированного качества услуг населению.
Кроме того, необходимо принять во внимание огромные размеры территории России, соответственно разные природно-климатические условия. Сложность территориально-административного состава – более 80 регионов, в каждом из которых созданы сотни муниципальных образований. А ведь именно на этот уровень перенесена ответственность за обеспечение населения соответствующими услугами и необходимыми предметами для проведения ритуала провода в последний путь своих близких.
Учитывая все вышесказанное, создание органа управления отраслью в Москве не позволит, в полной мере эффективно, обеспечивать решение стоящих перед ней вышеприведенных задач. Поэтому в состав нового федерального управления ритуальным комплексом необходимо включить 7 соответствующих Федеральных Агенств, которые необходимо создать на уровне федеральных округов.
На уровне каждого федерального округа целесообразно, в дополнение к вышеизложенным, решить следующие задачи:
1.Организацию и проведение в центре федерального округа (или в крупнейших городах округа) регулярных (1 раз в 2 года) выставок ритуально-похоронных принадлежностей, технологий, оборудования, изделий и т.д.
2. Обучение работников специализированных служб по вопросам
похоронного дел, в том числе рабочих, специалистов среднего звена,
руководителей предприятий обучение должно охватывать все основные формы
образования: заочное, дистанционное, дополнительное образование,
повышение квалификации, профессиональная переподготовка.
3. Проведение научно-практических конференций по проблемам развития
ритуально-похоронной сферы. Как правило, такие конференции наиболее
эффективны при их проведении в период выставок.
4. Формирование добровольных Ассоциаций, Союзов, Гильдий
предприятий и предпринимателей ритуально-похоронной сферы.
В государственно-частном партнерстве
Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития.
Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:
1. совместные (частно-государственные) инвестиции в строительство новых, благоустройство и содержание действующих объектов инфраструктуры;
2. формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов
по вопросам похоронного дела,
в которые входят
представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы, общественных и религиозных организаций;
3. формирование специализированных служб по вопросам
похоронного дела. Их создание, как уже отмечалось, в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом
не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные;
4. договорные взаимоотношения, как предприятий разной формы собственности, так и с органами федеральной, региональной и муниципальной власти по всему спектру хозяйственной деятельности отрасли;
5. организация системы сертификации услуг, товаров, стандартов качества и подготовки кадров;
6. совместная разработка требований и программ обучения, подготовки и переподготовки, повышения квалификации кадров.
страница 1
страница 2
Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Они все более предметно переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т.д.
Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев.
Именно по этой причине кремационное дело в России в настоящее время практически не развивается - у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом - не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться в ведении органов государственного или муниципального управления.
Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы "О погребении и похоронном деле". Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. "О практике применения федерального закона "О погребении и похоронном деле" отмечалось, что "общее состояние похоронного дела в РФ имеет ряд серьезных недостатков… Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культур… Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений… В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере".
С принятием Федерального закона № 122 вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления. У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние 3 года почти не произошло.
В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.
Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую, у органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.
Не всегда есть понимание важности ритуально-похоронной сферы и у прессы.
Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.
Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая "компенсация" упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.
Если учесть, что кроме указанной "компенсации" потребуются другие расходы:
- - стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
- - дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.
То общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.
Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.
Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления.
Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т.е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб.
Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.
Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.
Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 1001 от 29.06.1996 г. "О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших" буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:
- - гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т.к. служба не хочет работать в убыток;
- - специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ, услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.
Не до конца решен вопрос об организации и финансировании захоронения неопознанных тел.
Недостаточная информированность населения об организации ритуально-похоронного обслуживания, льготах предоставляемых государством гражданам при ритуально-похоронном обслуживании.
Нерациональное использование земли, на которой располагаются городские кладбища. По разным оценкам от 10 до 25 % земли занимают брошенные могилы.
Как и любой сфере, где существует монополизм, похоронной отрасли не чужда коррупция. В этом смысле погребальные услуги - одна из тех «привилегированных» систем в России, где конкуренция имеет формальный характер, и на рынке представлены в основном структуры, имеющие непосредственное отношение к специализированным службам. Они устанавливают свои правила, ограничивая деятельность других похоронных организаций и зарабатывая на продаже участков.
По идее авторов поправок к законопроекту, осуществлять похоронную деятельность должны не занимающие монопольное положение «специализированные службы», а работающие в условиях конкуренции частные агентства. Контракты на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ будут заключаться по итогам конкурсов и аукционов. Такими агентствами могут стать саморегулируемые организации (СРО). Это некоммерческие объединения, создаваемые для контроля деятельности членов организации, а также для представления и защиты их интересов. Как прописано в редакции нового закона, «саморегулируемой организацией в сфере похоронного дела признается общероссийская некоммерческая организация, основанная на членстве, объединяющая лиц, оказывающих ритуальные услуги». Контракты на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ будут заключаться по итогам конкурсов и аукционов.
Еще одно нововведение, предложенное специалистами похоронной отрасли, связано с продвижением ритуальных услуг в интернете. Сегодня по большей части реклама и продвижение связаны с незаконным получением информации об умерших. Агенты налаживают контакты с милицией, работниками больниц и поликлиник, которые и продают им информацию о смерти человека. Разумеется, подобного рода «взятка» за информацию отражается в счете клиенту за ритуальные услуги. Цель нового законодательства - создать условия для конкуренции, предоставив клиенту возможность выбирать. То есть теоретически инициатива ФАС должна ликвидировать «теневую» сторону похоронного рынка и уравнять его участников в правах.
Политика цен
Система ритуальных услуг - многомиллиардный бизнес с бесконечным потоком клиентов. Расценки на похоронные услуги достаточно высоки: немало стоят и похороны, и место на кладбище, и ритуальные атрибуты. Цену устанавливают поставщики ритуальных услуг (крематории, кладбища, специализированные автобазы). Согласно новой редакции закона о погребении, участникам рынка придется соблюдать правила похоронной этики, в частности - не навязывать не соответствующие волеизъявлению умершего религиозные и иные обряды, символику и музыку, не обращаться к понесшим утрату лицам с предложениями предоставить ритуальные услуги, хранить в тайне информацию о факте смерти гражданина и т.д. По мнению ФАС, кроме антимонопольной составляющей, эти меры имеют этическо-гуманитарную основу, защищающую права граждан, а также позволят экономить их средства.
Мест нет!
Пожалуй, наиболее остро в похоронной отрасли ощущается проблема нехватки мест для захоронений.
Главная проблема - выделение новых земель для захоронений в гробах.
Очевидно, урновые захоронения, то есть кремация, могут существенно облегчить решение вопроса мест для захоронений. Сегодня в России 16 крематориев, и еще один строится. Для сравнения: в США в настоящее время 1468, а в Японии - 1625 крематориев. «С учетом многих факторов, наблюдается тенденция роста числа кремаций, что в целом позитивно. В среднем с 2001 года, кремируются более 60% умерших. В развитых европейских странах - 80.
С точки зрения материальных затрат, кремация и захоронение урны с прахом обходятся значительно дешевле, что немаловажно при выборе способа погребения. Другое решение проблемы нехватки мест для захоронений - создание негосударственных (арендованных) кладбищ. В новой редакции закона прописано, что деятельность на негосударственных (арендованных) кладбищах будет осуществляться на основании договора аренды земельного участка, заключаемого членом саморегулируемой организации в сфере похоронного дела с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Договор аренды рассчитан на 49 лет , запрещает нецелевое использование земельного участка, передачу его в субаренду, а также выкуп. Именно на таких кладбищах разрешат выбирать и покупать участки под захоронения на любой вкус и любого размера (места на общественных кладбищах должны предоставляться исключительно бесплатно).
«Больное место» похоронной отрасли - содержание и устранение бесхозных могил. К примеру, только на Смоленском православном кладбище Петербурга таких около 60%. В новом законе предложено внедрить систему обязательных договорных отношений между лицами, ответственными за места захоронения, и органами местного самоуправления, которые регламентируют порядок ухода и содержания мест захоронения. Предполагается, что договоры будут заключаться на принципах безвозмездности и бессрочности и предусматривать при необходимости платные услуги по уходу за местом захоронения.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://allbest.ru
Введение
Заключение
Введение
Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. В целях повышения эффективности территориального управления, его конкретизации в решении тесно связанных производственных и социальных задач крупные территории делятся на более мелкие - муниципальные образования. Последние объединяются в субъекты Федерации, чтобы обеспечить рациональное использование имеющихся ресурсов, в том числе путем создания в масштабах области объектов общего пользования (социальных, производственных, научно-технических, коммуникационных и др.). Это лежит в основе формирования разномасштабных и многоступенчатых систем территориального хозяйствования и управления. В рамках такого подхода развитие страны представляет собой развитие ее субъектов, а развитие региона (субъекта Федерации) складывается из развития муниципальных образований, находящихся на его территории. Муниципальное хозяйство - это жизненно важный элемент местного самоуправления, поэтому изучение проблем муниципального хозяйства становится особо актуальным в условиях современного российского общества.
Актуальность темы курсовой работы в том, что рыночная ситуация в стране диктует необходимость осуществления целенаправленной, планомерной и выверенной управленческой деятельности муниципальных образований по развитию сферы ритуальных услуг на территории России. Данная деятельность должна позволить организовать удовлетворение на высоком уровне разнообразных потребностей населения в сфере ритуальных услуг и обеспечить конкурентоспособность и развитие различных рыночных структур, связанных с предоставлением данного рода услуг. Проведение экономической реформы в стране, ликвидация монополии государственной собственности на рынке ритуальных услуг и образование в связи с этим многообразия форм собственности предполагает создание системы предоставления ритуальных услуг на территории муниципальных образований. Поэтому в этих условиях муниципальные образования должны создавать программы развития как административно-территориальных образований в целом, так и отдельных сфер экономической и социальной деятельности на территории административной единицы, что является важнейшим средством государственного воздействия на экономику, эффективным способом решения приоритетных социально-экономических, научно-технических, инновационных и экологических задач, проблем развития отраслей, народнохозяйственных комплексов, отдельных территорий. Качество деятельности и уровень сервиса в сфере ритуальных услуг, являясь экономическим фактором по своей принадлежности к сфере бытового обслуживания населения, одновременно является важнейшим показателем нравственного здоровья общества.
Цель курсовой работы - изучить особенности ритуального хозяйства муниципального образования: пути и проблемы решения.
Для достижения поставленной цели в курсовой работе определены следующие задачи:
изучить теоретические аспекты муниципального образования;
проанализировать проблемы ритуального хозяйства муниципального образования и пути их решения.
Теоретической и методологической основой для написания курсовой работы явились нормативные документы, научная литература по теме курсовой работы.
1. Теоретические аспекты муниципального образования
1.1 Понятие и содержание деятельности муниципального образования
Муниципальное образование следует рассматривать как социально-экономический объект, который состоит из совокупности компонентов и элементов, входящих в этот объект и системы связей, взаимосвязей, взаимозависимости с внутренней и внешней средой, объединенных целями, задачами и единым процессом целесообразной деятельности, направленным на достижение оптимального конечного результата местного самоуправления .
Социально-экономический объект любого типа в философском плане имеет свою форму и содержание. Форма - это конструкция социально-экономического объекта, т. е. то, из чего состоит объект управления, а содержание - это, прежде всего процессы, протекающие в социально-экономическом объекте, во время планово-бюджетной, административно-хозяйственной, или иной деятельности хозяйствующего субъекта с целью получения планируемого или прогнозируемого конечного результата. Содержание деятельности муниципального образования, - это обеспечение жизнедеятельности населения и развития его территории .
В ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. От 30.01.2014 г.) определено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения .
Из данного определения следует, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:
1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления .
Сопоставляя Конституцию РФ, Гражданский кодекс и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» можно сделать заключение, что под муниципальным образованием понимается и некая территория, в пределах которой проживающее на ней население осуществляет функции местного самоуправления, и часть городской территории (район в городе), приобретшая статус муниципального образования, позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление. Такая трактовка ведет к тому, что основное внимание сосредоточивается на раскрытии правоимущественной основы муниципальных образований и в стороне остается их социально-экономическая сущность.
Ряд специалистов, занимающихся проблемами развития муниципальных образований, рассматривают его как производственно-социальный комплекс, на базе которого образуется первичная территориальная административно-хозяйственная единица, обладающая достаточными экономическими возможностями и властными полномочиями, позволяющими более полно и самостоятельно удовлетворять большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах. Данное определение является одной из первых попыток объяснения муниципального образования с экономической точки зрения. Сложность его применения связана с проблемой установления критерия достаточности экономических возможностей и властных полномочий, а также пределов этих полномочий. Экономические возможности территории зависят от имеющихся трудовых, финансовых, природных ресурсов, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, расположенных на данной территории, а также от эффективности их использования. Кроме того, существуют муниципальные образования курортного, туристического типа, наукограды, которые не подходят под определение «производственный». Объем властных полномочий устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отмечается, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями на решение вопросов местного значения и не входят в систему государственной власти .
Все отмеченное позволяет дать следующее определение: муниципальное образование - это территориально-административная единица, управляемая органами местного самоуправления и самостоятельно удовлетворяющая большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах через использование наличных ресурсов.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, а также определены государственные гарантии для осуществления процесса местного самоуправления.
Признаки муниципального образования
создается для осуществления местного самоуправления;
является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта;
населенность (главный признак территории муниципального образования);
наличие органов местного самоуправления;
четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
наличие местного бюджета и муниципального имущества;
наличие своего устава о местном самоуправлении .
Таким образом, муниципальные образования - это особый тип социально-экономических объектов, в которых социально-экономическая, организационная и иная деятельность регулируется нормативно-правовыми актами, формируемыми на уровне государства, субъекта РФ и местном уровне.
1.2 Виды муниципальных образований
Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам. Многие авторы классифицируют муниципальные образования на следующие три группы.
Поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.
Территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.
Территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера .
Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности. Для сельских поселений больше характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.
К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот .
Классификация на основе нормативных документов реализована Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который императивно и исчерпывающе определяет перечень видов муниципальных образований:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления .
Такие типы объектов имеют единую организационную систему, которая обеспечивает функционирование и развитие самоуправления, а также выполняет дополнительные функции в обществе по социальной организации жизни и социальной защите населения.
Таким образом, в соответствие Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. От 30.01.2014 г.) в Российской Федерации существует пять видов муниципальных образований.
2. Ритуальное хозяйство муниципального образования: проблемы и пути решения
2.1 Особенности и проблемы ритуального хозяйства
Важнейшей и самой крупной составной частью хозяйства муниципального образования является жилищно-коммунальный комплекс, который, в свою очередь, включает ряд подотрослей и хозяйств.
Жилищное хозяйство, т.е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций;
Инженерное обеспечение (ресурсообеспечение) города: холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;
Общегородское коммунальное хозяйство, объединяющее системы внешнего благоустройства и содержание территории города (дорожное хозяйство, уличное освещение, санитарная очистка города, сбор, вывоз и переработка бытовых отходов, зеленое хозяйство и т.п.), а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства..
Ритуальное хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. В большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, хотя есть и муниципальные предприятия. Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Ежегодно в стране умирает 2,2-2,3 млн. человек, в их похоронах участвуют десятки миллионов граждан. Практически все россияне каждый год посещают кладбища почтить память умерших родных и близких им людей. В стране в настоящее время функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают более 40 тыс. человек. Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо - в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.
К концу ХХ века роль государства в организации похоронного дела существенно возросла. В 1996 г. был принят Закон РФ «О погребении и похоронном деле», установивший, что:
похоронное дело является самостоятельным видом деятельности;
организация похоронного дела осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления (МСУ);
граждане имеют право на целый ряд социальных гарантий в части погребения, включая права на волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти, бесплатное выделение участка земли для погребения и получение социального пособия на погребение.
Однако, государство законодательно не определило федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию похоронного дела. С развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к полномочиям органов местного самоуправления государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. Отмена лицензирования в похоронной отрасли в 2003 г, по мнению многих экспертов, привела к падению качественного уровня обслуживания и росту недобросовестного предпринимательства .
Общегосударственные реформы 2000-х гг., связанные с либерализацией рынка, имели как положительные, так и отрицательные последствия. Так, сворачивание системы государственного (муниципального) контроля привело к заметному снижению качества в сфере бытовых услуг, в том числе ритуальных. Серьезной проблемой остается пребывание значительной доли рынка услуг по погребению «в тени».
Поэтому современный этап развития российской социально-экономической системы на фоне последствий общемирового экономического кризиса характеризуется рядом негативных тенденций, среди которых: существенное сокращение социального сектора и снижение уровня жизни, недостаточное финансирование ряда социальных гарантий, уменьшение платежеспособного спроса в сфере сервиса, недостаточность государственного регулирования и инвестиций в сфере социально-значимых услуг . ритуальный хозяйство муниципальный образование
В условиях неспособности муниципальных образований должным образом финансировать развитие похоронного хозяйства и обеспечивать четкое выполнение всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов, похоронное дело оказалось в критическом положении. Повсеместно наблюдаются факты нарушения прав потребителей ритуальных услуг, навязывания услуг (товаров) и поборов, нарушения антимонопольного законодательства, недобросовестной конкуренции, дефицита кладбищенских земель, отсутствия финансирования на содержание мест захоронения, некорректного поведения работников похоронных и медицинских служб. Многочисленные жалобы населения связаны с тем, что цены на похоронные услуги и товары не соответствуют их качеству, а могилы зачастую предоставляются за взятки. Информация о смерти граждан фактически превратилась в товар повышенного спроса со стороны жестко конкурирующих похоронных фирм. При этом все «черные» затраты в конечном счете возмещаются потребителем. Противоборство частных похоронных служб с муниципальным сектором и друг с другом часто носят криминальный характер.
Анализ современного спроса на услуги по организации мест захоронения указывает на необходимость переосмысления принципов кладбищенского хозяйствования. Крайне важно восполнить пробелы в земельном законодательстве, которое сегодня не учитывает нужд похоронного дела. В результате, стоимость сооружения новых кладбищ достигает сотен миллионов рублей, что является запредельными суммами для бюджетов муниципальных образований. Сегодня, очевидно, что без грамотного правового регулирования и максимального привлечения как государственных, так и рыночных ресурсов, нормальная работа похоронной отрасли невозможна.
По итогам анализа официальных документов, научных трудов, различных публикаций и экспертных оценок, выявлены следующие характеристики современного рынка ритуальных услуг в России:
недостаточность нормативно-правового регулирования организации похоронного дела (не прописаны все необходимые регламенты и процедуры, профессиональные и квалификационные требования к кадрам);
нет ясности в понимании и распределении функций по организации похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению: часть функций органов муниципального самоуправления по решению вопросов местного значения переложена на хозяйствующие субъекты, отсюда и мощные тенденции к монополизации рынка со стороны аффилированных структур (муниципальных служб, получающих преференции и незаконно выполняющих функции муниципалитетов);
неоднородность локальных рынков ритуальных услуг и отсутствие стройной системы управления отраслью, а также системы статистического учета (в том числе мест захоронения);
нехватка финансирования на сооружение и содержание мест погребения;
происходит конфликт интересов между сферами ритуального обслуживания и медициной, так как морги и патологоанатомические отделения (ПАО) повсеместно пытаются подменить собой похоронные организации;
значительно коррумпирована организационная схема взаимосвязи «потребитель - исполнитель», что выражается в покупке и продаже информации о фактах смерти с целью «перехвата» клиента в условиях жесткой конкуренции (особенно в крупных городах и мегаполисах);
рост числа субъектов хозяйственной деятельности на фоне устранения преференций для муниципальных служб и отсутствия механизмов муниципального контроля;
развитие новых форм и методов обслуживания (новые формы погребения);
совершенствование технологий: производственных, сервисных, маркетинговых, программного обеспечения, интернет-технологий (порталы, новые продукты, социальные сети, виртуальные некрополи, интернет-магазины и т.д.);
рост профессионального уровня руководителей и специалистов похоронных служб, связанный с регулярным участием в профессиональных образовательных программах, специализированных отраслевых выставках, конференциях, межрегиональных и международных семинарах и стажировках;
расширение инструментария организации сбыта и менеджмента качества (добровольная сертификация);
усложнение отношений собственности (применение различных организационно-правовых форм, инвестиционных контрактов, акционирования) .
А основными проблемами в сфере ритуального хозяйства муниципальных образований являются: несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса. Это в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли. Но наиболее остро в похоронной отрасли ощущается проблема нехватки мест для захоронений. «Больное место» похоронной отрасли - содержание и устранение бесхозных могил. В итоге в данной сфере в настоящее время сформировался ряд проблем, касающихся статуса мест погребения и специализированной службы по вопросам похоронного дела, правового режима земель кладбищ и предоставленных для захоронения земельных участков, а также вопросов систематизации учета захоронений, формирования единого реестра кладбищ и архивного фонда мест захоронений. Также основная проблема сегодня связана с разграничением полномочий между уровнями государственной власти, а также взаимодействием власти с частными организациями, занимающимися оказанием ритуальных услуг. Из-за несовершенства законодательства в настоящее время кладбища и места погребения могут находиться в ведении одного органа власти, а земельные участки, на которых они расположены, в собственности другого: часто из-за нехватки земель для кладбища муниципалитеты вынуждены брать земли в аренду у соседей, при этом, по сути, лишаясь возможности контролировать ее использование. Также отмечается кадровая проблема, существующая в отрасли. Нередко в сфере оказания ритуальных услуг работают случайные люди, что приводит к многочисленным злоупотреблениям, а иногда - к банальному неуважению к памяти умерших.
Недостатки законодательного регулирования порождают условия для проявления коррупционных схем в этой деликатной сфере общественных отношений. Отсутствуют определения базовых терминов и детальное регулирование отношений, которые являются основополагающими для недопущения произвольного толкования в законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах. Все это приводит к тому, что на практике в регионах и муниципальных образованиях устанавливаются положения, допускающие расширительное и неоднозначное толкование, значительно расширяющее пределы административного усмотрения должностных лиц .
Таким образом, похоронное обслуживание населения является одной из наиболее социально значимых сфер услуг и охватывает практически все население страны. В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество. Но муниципальные образования во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ.
2.2 Пути решения проблем ритуального хозяйства муниципальных образований
Исходя из особенностей ритуально-похоронной сферы и необходимости разрешения имеющихся в отрасли проблем необходимо, прежде всего, обеспечить координацию работы органов местного самоуправления, частных, муниципальных и государственных предприятий. Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития. Существующая система финансирования материально-технических объектов ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития, и даже нормативного функционирования. Зачастую не хватает денег на благоустройство новых кладбищ и крематориев. Разрешение этой проблемы также возможно на путях государственно-частного партнерства, которое все шире реализуется во многих отраслях экономики. Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:
Частное финансирование: деловое участие в строительстве новых
кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц, колумбарных стен, склепов; развития автокатафального транспорта и транспорта для перевозки тел умерших с места смерти в лечебно-профилактическое учреждение; развития производственной базы по изготовлению предметов ритуально-похоронного назначения (гробы, венки, фото, надгробные сооружения и т.д.).
Муниципальное финансирование: строительства новых муниципальных, государственных кладбищ и крематориев; содержания и благоустройства муниципальных, государственных кладбищ, военно-мемориальных комплексов, участков; создания и содержания моргов лечебно-профилактических учреждений; создания и содержания пантеонов.
Формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов по вопросам похоронного дела, в которые на паритетных началах входят представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, обеспечивается совместное участие частных и муниципальных структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли в регионах.
Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Постоянное взаимодействие специализированных служб по вопросам похоронного дела с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.
Договорное взаимодействие сотрудничество муниципальных предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) и хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и муниципальных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.
Сертификация ритуально-похоронных услуг предусмотрена законом РФ от 12.01.1996 г. №8 ФЗ «О погребении и похоронном деле»: Статья 17. Санитарные и экологические требования к содержания. Пункт 6. Предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества) допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность. Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.
Создание добровольных формирований предприятий и фирм ритуально-похоронной сферы Союзов, Ассоциаций, Корпораций и т.п. В них входят как частные, так и муниципальные организации.
Существующие полномочия субъектов управления похоронным делом целесообразно расширить:
определить ответственный федеральный орган исполнительной власти и поручить ему выработку единой политики развития похоронного дела;
закрепить законодательно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации похоронного дела;
четко прописать полномочия муниципальных образований в Законе РФ о погребении;
законодательно закрепить полномочия и ответственность в области создания негосударственных похоронных объектов;
законодательно закрепить введение обязательного саморегулирования в похоронной отрасли;
определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ;
законодательно закрепить право владения и пользования местами захоронения, установить возможность создания потребительских союзов .
Исходя из реалий рыночной экономики и особенностей сферы ритуально-похоронного обслуживания органы местного самоуправления на законодательной основе должны решать комплекс задач по обеспечению бесперебойного и эффективного функционирования отрасли на территории муниципального образования:
1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение. Необходимо в обязательном порядке обеспечить 100% выполнения этой задачи: она должна решаться, с пониманием того, что ритуальные услуги - единственный вид бытовых услуг, который предоставляется в полном объеме при любом материальном достатке заказчика по каждому объекту обслуживания, т.е. применительно к каждому покойному. Погребение неопознанных тел осуществляется за счет государства на специально выделенных участках муниципальных кладбищ или на отдельных кладбищах.
Погребение умерших малоимущих граждан - осуществляется на безвозмездной основе любой специализированной службой по вопросам похоронного дела. Погребение военнослужащих, военных пенсионеров, участников Великой Отечественной войны осуществляется за счет Государства в установленном порядке.
2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка ритуальных услуг.
3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг. Соответственно должна быть реализована Государственная поддержка специализированных служб по вопросам похоронного дела. Одновременно следует ограничить число таких служб, имея в виду особенность этого рынка: количество заказов на захоронение в данном регионе является величиной постоянной.
Соответственно и количество коммерческих организаций ритуальных услуг населения должен быть постоянным и небольшим, чтобы полностью обеспечить потребности заказчиков. Мировая практика подтверждает этот вывод. Похоронное дело - это прерогатива муниципальных властей, главная задача которых обеспечить баланс между удовлетворением потребностей в ритуально-похоронных услугах и количеством организаций, предоставляющих такие услуги.
4. Повышение роли организаций, в составе которых имеются кладбища, как важнейших социально-значимых объектов. Соответственно такие организации необходимо поддержать, в том числе: финансировать содержание и благоустройство кладбищ; обеспечить своевременную оплату за выполнение захоронений, на безвозмездной основе, неопознанных тел и умерших малоимущих граждан; финансировать приобретение оборудования, реконструкцию крематориев, монтаж, наладку новых печей; создание новых и расширение действующих кладбищ; организовать подготовку кадров, обмен опытом, устранение последствий стихийных бедствий; обеспечить моральную поддержку работников ритуальных служб.
5. Главная задача, которую предстоит решить - это обеспечить социальную защиту малоимущих граждан при предоставление им ритуальных услуг и одновременно повысить уровень качества предоставляемых услуг (услуг кладбищ и крематориев). В этих целях в регионах целесообразно законодательно установить хорошо зарекомендовавший себя в других регионах порядок предоставления социального пакета ритуальных услуг по твердой государственной (муниципальной) цене.
6. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом, прежде всего, за счет развития кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений .
Таким образом, назрела необходимость разработки единых норм и правил оказания ритуальных услуг не только на федеральном, но и на муниципальном уровне. Существующий комплекс законодательных проблем может быть разрешен подготовкой новой редакции Федерального закона «О похоронном деле», что потребует также одновременного внесения поправок в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и некоторые другие федеральные законы. Принятие таких правил станет мощным инструментом упорядочения этого специфического кластера экономики. Еще одним серьезным шагом к наведению порядка в похоронном деле может стать совместная работа всех ритуальных агентств на основе некоммерческого партнерства.
Заключение
Таким образом, анализ вышеперечисленных понятий помогает определить муниципальное образование как социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении.
Организация похоронного дела и рынок ритуальных услуг представляют повышенную социальную значимость для России. Поэтому приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет важное значение в самых разных аспектах социально-экономической и духовной жизни страны, а культура похорон - является неотъемлемой частью общей культуры, которую необходимо возрождать. Ритуальные услуги являются важным элементом рыночной системы хозяйствования, имеющие свои специфические особенности и параметры, что обуславливает необходимость выделения их в самостоятельный вид деятельности и разработку комплекса мер по их развитию.
Но в современных условиях, вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления. У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса. Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. Поэтому роль муниципальных образований в формировании современного подхода к сфере ритуальных услуг состоит в том, чтобы создать условия для максимально возможного использования имеющихся и создания новых ресурсов, обеспечивающих решение сложнейшей задачи связи между управляющей структурой муниципальных образований (администрация территории) и организациями сферы ритуальных услуг для повышения качества обслуживания населения с учетом специфики данного рынка услуг и в рамках стратегического развития всей территории.
Список использованных источников
Алехин Э. В. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие. Пенза: ПГУ, 2007. 170 c.
Васильев М. А. Местное самоуправление. М. : Юрайт, 2005. 232 с.
Велихов Н. A. Основы городского хозяйства. М. : Юрайт, 2010. 169 с
Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М. : Проект, 2010. 203 с.
Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для вузов. М.: Лидер, 2005. 491 с.
Кирсанов С. А. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента: учебник. СПб. : Питер, 2008. 405 с.
Кузнецов В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: учеб. пособие. Ульяновск: УлГТУ, 2009. 127 с.
Лапин В. А. Основы государственного и муниципального управления. М. : Дело, 2006. 256 с.
Лысов О. Е. Государственное и муниципальное управление: учебно-методическое пособие. СПб. : ГУАП, 2008. 131 с.
Макашева З. М. Муниципальное управление. М. : Проект, 2007. 262 с.
Муниципальное хозяйство: практикум / Л. Р. Ибрашева. Казань: КГТУ, 2008. 96 с.
Основы управления муниципальным хозяйством / А. Н.Широков [и др.]. М. : Академия, 2011. 241 с.
Пронкин С. В. Государственное управление: учеб. пособие для студентов-политологов, государственного и муниципального управления, а также юристов. М. : Университет, 2011. 534 с.
Рисс А. Основы муниципального хозяйства. М. : Кнорус, 2009. 215 с.
Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. СПб. : Питер, 2007. 297 с
Чиркин В. И. Государственное и муниципальное управление: учебник. М. : Юристъ, 2006. 320 с.
Юркова С. Н. Государственное и муниципальное управление: учебник. М. : Кнорус, 2010. 248 с.
Бялкина Т. Определение полномочий местных властей. Собственные и делегированные полномочия// Местное право. 2009. № 1. С.3-7.
Васильев В. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2010. № 3. С.5-8.
Сулоев А. К вопросу о взаимодействии субъектов управления и субъектов потребления услуг комплекса городского хозяйства // Социальная сфера: проблемы развития в современных условиях. 2006. № 24. С.41-49.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ. Понятие и содержание категории "муниципальное образование". Устав муниципального образования. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 25.12.2013
Структура органов местного самоуправления, правовое положение, статус Главы муниципального образования. Проблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, пути их решения.
дипломная работа , добавлен 08.06.2010
курсовая работа , добавлен 06.01.2014
Правовая природа устава муниципального образования, место устава в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления. Юридические свойства, особенности, содержание, структура, порядок разработки и принятия устава муниципального образования.
дипломная работа , добавлен 20.01.2014
Сущность стратегии развития муниципального образования. Нормативно-правовые источники муниципального права. Функции муниципальных образований в системе народного хозяйства страны и своего региона. Нормативные правовые акты Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 22.07.2012
Органы местного самоуправления. Понятие муниципального хозяйства в системе муниципальных отношений. Инфраструктура муниципального хозяйства. Связь между государством, населением и мелким собственником. Финансовые средства муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 08.03.2016
Особенности развития системы ЖКХ в муниципальном образовании (на примере Комитета жилищно-коммунального хозяйства Администрации муниципального образования "Город Дудинка"). Характеристики системы ЖКХ на этапе реформирования. Проблемы отрасли ЖКХ России.
дипломная работа , добавлен 21.07.2011
История развития и критерии оценивания современного состояния взаимодействия местных сообществ и государства. Понятие муниципального хозяйства, их разновидности и особенности. Принципы определения оптимальной территории муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 30.11.2009
Характеристика устава муниципального образования как источника права. Понятие и юридические свойства устава как основного нормативного акта муниципального образования. Структура устава, его основное содержание, порядок разработки, принятия и регистрации.
курсовая работа , добавлен 30.01.2014
Правовые основы управления в социальной сфере муниципального образования. Целевые программы развития муниципального округа Некрасовка. Бюджетные ресурсы муниципального образования, направляемые на функционирование и развитие социальной сферы, их динамика.
КОНЦЕПЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОХОРОННОЙ ОТРАСЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(основные положения)
1. Состояние отрасли.
2. Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания.
3. Особенности ритуально-похоронной сферы.
4. Государственно-частное партнерство
5. Многоуровневая система нормативно-правового регулирования развития ритуально-похоронного комплекса в РФ.
6. Направления деятельности органов Государственного управления и местного самоуправления по регулированию похоронной отрасли в условиях рынка.
7. Основные направления совершенствования законодательства о ритуально-похоронной деятельности.
8. Приложение А. Рекомендации парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле». 21 октября 2003 г.
I . Состояние отрасли
Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Ежегодно в стране умирает 2,2-2,3 млн. человек, в их похоронах участвуют десятки миллионов граждан. Практически все россияне каждый год посещают кладбища почтить память умерших родных и близких им людей.
В стране в настоящее время функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо – в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.
За последние 15 лет в России принят ряд важнейших документов, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование похоронной отрасли России, в том числе:
– закон РФ от 12.03.92 «О ритуальном пособии»;
– СанПиН 21.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения.
В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».
В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество.
Фирмой аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.
В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.
За последние годы многое сделано для развития отрасли, особенно в Москве, Санкт-Петербурге, Иванове, Вологде, Калининграде, других регионах России. Однако остается целый комплекс проблем, которые надо решать как на федеральном, так и на региональном уровне.
II . Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания
1. Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса. Это в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли.
Действующий Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Его принятие было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм.
Но минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет – это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, и это одна из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а Закон, как бы, застыл на месте.
В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций , которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.
2. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.
На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. «О практике применения федерального закона «О погребении и похоронном деле» отмечалось, что «общее состояние похоронного дела в РФ имеет ряд серьезных недостатков… Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культур… Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений… В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере».
С принятием Федерального закона № 000 вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления . У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние 3 года почти не произошло.
В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т. д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.
Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую, у органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.
Не всегда есть понимание важности ритуально-похоронной сферы и у прессы.
3. Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.
Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.
Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:
– стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
– дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.
То общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.
Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.
4. Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан . Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления.
Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т. е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб. Реальная стоимость такого комплекса похоронных услуг и принадлежностей значительно выше (см. таблицу № 1).
Таблица 1
Объем ритуальных услуг в РФ
|
Годы |
Число умерших тыс. чел. |
Объем реализации ритуальных услуг тыс. руб. |
Объем ритуальных услуг на 1 умершего |
Социальное пособие на 1 умершего |
||
|
в % от стоимости похорон |
||||||
Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.
Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.
Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 000 от 01.01.2001 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:
– гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т. к. служба не хочет работать в убыток;
– специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ , услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.
5. Не до конца решен вопрос об организации и финансировании захоронения неопознанных тел.
6. Недостаточная информированность населения об организации ритуально-похоронного обслуживания, льготах предоставляемых государством гражданам при ритуально-похоронном обслуживании.
7. Нерациональное использование земли , на которой располагаются городские кладбища. По разным оценкам от 10 до 25 % земли занимают брошенные могилы.
8. Слабая ответственность граждан за содержание мест захоронения, в части своевременной уборки мусора, поддержания в нормальном состоянии надгробных сооружений.
Особенности ритуально-похоронной сферы
При совершенствовании нормативно-правовой базы сферы ритуально-похоронного обслуживания необходимо учитывать особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности материально-технических объектов и хозяйствующих субъектов отрасли.
1. Заказчик ритуальных услуг – это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:
– находится в стрессовом состоянии – у него горе утраты родного, близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику услуг, которые он взялся организовывать;
– не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он «неграмотный» в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области похоронного дела;
– верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать гроб или венок , как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги, как организовывать поминки;
– понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а для мусульман – в течение суток;
– готов заплатить деньги за предоставленные услуги и даже готов взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-человечески.
Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.
Исходя из сказанного об особенностях заказчика услуг на организацию похорон можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.
Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу – данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.
Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ , которые выполняются при проведении похорон.
2. Ритуальные услуги, как таковые имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.
Ритуальные услуги должны быть предоставлены и выполнены применительно к любому объекту обслуживания (предмету обслуживания).
Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:
– кем он был при жизни;
– где и с кем он жил или жил один, или у него не было постоянного места жительства;
– какое материальное положение было у его семьи и какое материальное положение у родственников, друзей и близких покойного;
– какой национальности, какого вероисповедания или атеист , или иностранец.
При организации похорон нельзя создавать очереди – при оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше ограничиваться одним – двумя основными документами, которые необходимы для оформления факта смерти – паспорт (свидетельство о рождении) для оформления остальных документов – государственные (гербовые) свидетельство о смерти.
Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток . В этой ситуации гражданину, взявшему на себя ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов , при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т. д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.
Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность необходимо обеспечить при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного окна» с предъявлением одного необходимого документа .
3. Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, т. к. и число умерших в среднем составляет (1,21,3) % от численности населения .
